近年来，全球气候变化挑战日趋严峻，全球温度攀升加剧，2023年成为有记录以来最热的一年，全球平均气温比工业化前水平高出1.4℃。根本原因是人类活动所产生的二氧化碳等温室气体的排放，如化石能源燃烧、毁林开荒等行为。目前绿色低碳转型成为国际应对气候变化的潮流，中国一向坚持绿色发展道路，积极参与应对气候变化全球合作，顺应全球趋势提出了双碳目标。而双碳机遇或可成为城投公司应对当前困境，成功转型破局的重要抓手。

 

01 双碳的内涵

 

双碳即“碳达峰”、“碳中和”的简称，其中“碳达峰”指二氧化碳排放量达到历史最高值，然后经历平台期进入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，标志着碳排放与经济发展实现脱钩，达峰目标包括达峰的时间和峰值时的排放量；“碳中和”指某个地区在一定时间内人为活动直接和间接排放的二氧化碳，与其通过碳汇相互抵消，实现二氧化碳“净零排放”。

 

02 我国双碳政策体系

 

（一）国家层面政策体系

 

作为世界第二大经济体和全球第一大碳排放国，中国于2020年9月在联合国大会提出“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。并将该目标纳入“十四五”规划建议中。

 

为了落实承诺，中国政府于2021年10月先后发布了《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》，分别提出我国碳达峰碳中和工作的主要目标、工作方向和碳达峰的具体部署，形成了顶层设计。

 

在此基础上，各部委逐步制定了各领域发展规划和支持政策，截至目前，碳达峰碳中和“1+N”政策体系已基本建立，“1”对应上述顶层设计的两大政策，“N”对应《2030年前碳达峰行动方案》中“碳达峰十大行动”的前九大行动：能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动。

 

表1-1 碳达峰碳中和“1+N”政策体系梳理（部分）

 

 

（二）地方层面政策体系

 

为落实“2030碳达峰、2060碳中和”碳排放目标，各地政府分别制定了本省的双碳实施意见、方案和规划等，对应“碳达峰十大行动”中的第十大行动：各地区梯次有序碳达峰行动。全国已经有31个省份发布了双碳相关政策，随着各级政府“双碳”政策的完善，如何切实推动政策落地，成为各地方政府重点考虑的问题。

 

表1-2 各地方政府碳达峰相关政策梳理（部分）

 

 

03 城投公司可涉及的业务领域

 

城投公司作为地方政府在城市开发建设、城市资产运营、产业投资等方面的实施主体，具有天然的资源禀赋优势和政府“代言人”“操盘手”角色优势，也应紧跟国家战略，践行地方政府要求，树立绿色低碳理念，调整定位企业发展战略，围绕绿色城投建设，着力布局“双碳”领域业务。

 

以《2030年前碳达峰行动方案》中“十大行动”为基础，结合收集的相关案例，笔者认为城投公司可重点从能源领域、节能降碳领域、工业领域、城乡建设领域、交通运输领域以及碳汇领域等入手布局双碳转型业务。

 

1. 能源领域
 

能源是经济社会发展的重要物质基础，也是碳排放的最主要来源，据国际碳行动伙伴组织统计数据显示，2020年，我国来自能源领域的碳排放占全国排放总量的77%。因此在双碳战略目标下，能源领域的绿色转型是必然趋势，城投公司可积极布局该领域的业务，如新能源、新型电力系统、能源供给设施、能源输送设施等。

 

以青岛城投新能源集团有限公司为例，该公司在新能源产业上的投资超过200亿元，不仅在青岛本地从事新能源项目的投资开发运营，还在山东省外积极拓展新能源市场，比如2022年8月在内蒙古鄂尔多斯，完成一个总投30亿的风光储一体化项目。目前，青岛城投已布局全国18个省份，投资、建设和运营风能、光伏等发电项目60余个，装机总规模超过300万千瓦。

 

2. 节能降碳领域
 

《2030年前碳达峰行动方案》指出“落实节约优先方针，完善能源消费强度和总量双控制度，严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量，推动能源消费革命，建设能源节约型社会。”在节能降碳领域，城投公司也有可布局的业务，如新基建、绿色基建等业务。

 

以成都城投为例，其近年来大力布局充换电基础设施网络，致力打造西部一流的能源服务商和能源产业投资运营商，截至2022年6月，投运充（换）电站超90个、充电桩超2000个，装机功率全市名列前茅，市属国企排名第一。2022年3月，成都城投与江苏云快充新能源科技有限公司达成合作，开展“蓉E充”V2.0充电管理平台研发。

 

3. 工业领域
 

工业是产生碳排放的主要领域之一，对全国整体实现碳达峰具有重要影响。因此，工业领域也必将加快绿色低碳转型和高质量发展，城投公司可布局工业领域的双碳转型业务，如绿色建材、有色金属行业与石化化工行业的低碳技术等业务。

 

以成都城投远大建筑科技有限公司为例，该公司在成都近郊建立了装配式建材厂房，面向市场招募行业专家和技术骨干组建研发团队，建立了符合行业高标准、辐射整个成都市的装配式建材产品供应生产线，为成都标志性建筑城市音乐厅等多个商业项目提供绿色建材及后期运营服务，在本地的绿色建筑行业发挥着引领作用。

 

4. 城乡建设领域
 

《2030年前碳达峰行动方案》指出要加快推进城乡建设绿色低碳发展，城市更新和乡村振兴都要落实绿色低碳要求。城投公司在城乡建设领域可以着手布局可再生能源建筑应用业务，如光伏发电与建筑一体化业务。

 

以金华市城投公司为例，其下属蓝波能源公司投建的秋滨污水处理厂分布式光伏发电项目于2023年5月正式建成并发电。该项目是金华市首个建成并投产的污水处理厂分布式光伏项目，总投资1247万元，分布在秋滨污水处理厂5个二次沉淀池池顶，预计使用年限25年。项目运营期内可为秋滨污水处理厂提供约4300万度的绿色清洁电能，可节约发电燃煤量约1.3万吨，相当于可减少二氧化碳排放约3.7万吨。该项目不仅给污水处理厂送去绿色电能，减少对传统电力的长期依赖，光伏板还能遮挡直射水池的太阳光，有效抑制池内绿藻的生长，降低污水处理的投入，实现大气环境和水环境的综合治理。

 

5. 交通运输领域
 

在交通运输低碳转型发展过程中，必然会带来一系列技术升级和产业变革，随之而来的是巨大的投资机遇，因此在双碳背景下，交通运输领域将会迎来一场历史性的变革，而城投企业也将在变革中迎来新的机遇。城投公司可在交通运输工具、交通基础设施建设、交通运输系统、物流服务等方面进行布局。

 

以资阳交投公司为例，该公司与成都城投集团以合资合作的形式，共同于资阳成立项目公司，目标聚焦于绿色交通建设。在交通运输工具方面，双方合作开展资阳公交电动化改造和辖区内的新能源汽车推广应用；在交通基础设施建设方面，合作开展资阳市新能源汽车充换电站体系建设和车桩网市级运营监管平台建设。

 

6. 碳汇领域
 

城投公司在碳汇领域的转型主要是充分利用农场、林木等资源，在碳排放交易市场参与碳配额交易；另一方面也可以为政府及其他企业提供碳汇、碳资产管理的咨询服务。

 

以凤冈县万佛林业投资发展有限公司为例，当地政府以该公司作为项目主体，与专业碳汇服务公司进行协同合作开展凤冈县林业碳汇资源项目。平台公司负责项目的林地种植、经营管理的投入，碳汇公司负责项目的审定、实施、监测等项目开发工作的投入，双方收益分成比例为4﹕6。在双方积极配合下，充分发挥各自资源及能力优势，项目取得良好进展，据开发实施方案中显示，未来总收益约1亿元。此举充分利用了当地丰富的森林生态资源，缓解林业农业的实际增收和保护生态环境的突出矛盾，并助推乡村振兴战略的执行。
 

04 城投公司开展双碳业务的综合分析
 

（一）优势与机遇分析
 

当前，城投公司进行双碳业务转型存在着很多机遇与优势。城投公司进行双碳业务转型，一方面贯彻了政策要求，有利于地方政府实现双碳目标，另一方面，也有利于公司的市场化、实体化转型。综合来看主要存在以下优势和机遇：

 

1. 更易获得地方政策支持
 

由于城投公司因城市而生，服务于城市建设运营和城市产业发展是其使命，故其自身政策属性浓厚，应“履职”政府“双碳”政策落地，因此，地方政府也更倾向于为城投公司提供双碳业务的支持政策。

 

2. 顺应当下城投转型的政策导向
 

目前城投公司正处于转型发展的关键阶段，进行双碳业务转型可为其提供新的业务方向。城投公司进行双碳业务转型，既是顺应国家宏观战略和政策法规的要求、应对全球气候变暖的需要，也是城投公司遵循新发展理念适应经济高质量发展形势，不断创新技术和运营模式，提升市场化运作水平，提升核心竞争力的重要驱动因素。

 

3. 更易获得政府的业务支持
 

作为地方政府履行承担社会责任的重要民生项目实施主体，城投公司在能源、城乡建设、交通运输等领域方面有着天然的运营经验优势。而能源、城乡建设、交通运输等领域是碳达峰的重要环节，刚好契合城投公司的运营经验，因此政府愿意将这些领域的双碳转型业务承接给城投公司去做，如新基建、绿色基建等等。

 

4. 拥有资源协调能力优势
 

城投公司天生与政府关系很密切，具备很强的政府资源协调能力。一方面，城投公司熟悉区域发展规划和实际需要，可高效协调有关部门，加快双碳业务转型中需上位审批的工作，另一方面，城投业务通常覆盖能源、城乡建设、交通运输等，在这些领域多数具有垄断优势，可以全面统筹规划能源等领域的投资、建设、运营管理以及组织与调度。

 

5. 拥有融资渠道优势
 

企业在进行双碳业务转型中的业务布局时，无论是基础设施建造、能源技术革新还是后续运营管理均需要大量的资金支持。目前市场内资金缺口还很大，根据多家金融与研究机构的测算，我国要实现2030年碳达峰、2060年碳中和的目标，总计需要新增投资超过百万亿元。而城投公司目前已形成较多稳定的筹资来源，包括公司债、企业债、银行贷款等等。此外，城投公司在开展双碳投资时，可以申请发行绿色信贷、绿色债券、绿色公募REITs等支持低碳经济活动的融资方式。不仅如此，城投公司在双碳业务转型过程中形成的碳资产即碳排放权，也可以作为质押物向银行等金融机构申请碳排放权质押贷款，或者参与碳交易碳期货，达到盘活资产获取资金的目的。

 

（二）不足与挑战分析
 

城投公司进行双碳业务转型也存在一定的不足，也面对一些挑战，具体表现在以下几个方面：

 

1. 技术要求门槛较高
 

双碳相关技术系统集成难，环节构成复杂，技术种类多，研发时间长。城投公司在进行双碳业务转型时面临着技术门槛较高，技术获取不易的壁垒。另外，在双碳背景下，绿色经济发展需求催生了多种技术创新，并且数字化、智能化技术作为低碳转型的重要推动力，而这些双碳技术通常大部分城投公司都不具备。

 

2. 受区域环境影响较大
 

对于中小城市的城投公司，双碳业务转型需要综合考虑当地政策、政府支持意愿、碳排现状、市场潜力、区域财政实力和规模效应等因素，这些因素都会不同程度地影响着城投公司双碳业务转型的可行性、难易度、效果等方面。

 

3. 投融资压力较大
 

城投公司进行双碳业务转型时，相关项目投资规模大、周期长，对公司投融资能力要求较高，如上述青岛城投新能源集团有限公司仅在新能源产业上的投资超过200亿元。此外，还要关注企业融资成本控制情况，过高的融资成本会加大企业财务风险。

 

4. 期限错配风险较大
 

城投进行双碳业务转型时所投的项目主要依靠项目运营收益实现成本覆盖，而项目的收益存在较大不确定性。此外，目前部分双碳业务转型时开展的项目资金平衡周期较长，在此过程中，需评估资金平衡周期与城投公司融资能力、运营能力的匹配情况，若出现“短贷长投”现象，无疑将加重企业投融资期限错配风险。因此，需关注公司账面资金情况、债务期限结构、项目资金来源的稳定性等，以评价资金错配风险、资金周转压力。

 

5. 部分赛道较拥挤
 

在双碳背景下，存在多个领域可供城投公司选择，但可能会存在多数城投公司挤在一个赛道里的风险。以新能源赛道为例，当前的新能源产业格局呈现产能冗余化的特征：东部、中部、西部都发展出一批又一批的新能源相关企业，这直接导致的现象是重复建设和低端产能过剩，据相关研究显示在整个2022年，过剩产能没有得到市场化出清，整体处于供大于求的状态。
 

05 城投公司涉及双碳业务的实施建议

 

在“1+N”政策体系下，双碳为城投企业带来了挑战和机遇。城投公司应理性分析，客观研判自身优势与劣势，规避风险，把握机遇，借助双碳走稳走实转型发展之路。

 

首先，把准外部发展机遇，顺势而为。一是通过团队培养和外部合作等形式，“引人引智”相结合，强化双碳领域研究的能力建设；二是对双碳发展趋势、中省市等双碳相关政策要求、地方政府所在区域和上位发展规划等进行跟踪研究和分析，关注行业变化，发掘投资机遇；三是主动调研学习其他地区和城投类公司在双碳领域的成功运行经验等，形成自身可用的借鉴路径。

 

其次，充分利用政府及公司自身优势，搭建产业链。一是深入调研分析当地双碳相关资产资源禀赋、经济结构及产业布局等，并对自身开展双碳业务的优劣势进行综合分析，结合当地政府双碳的目标要求，制定可行的投资计划、投资路径等；二是通过“构建式”思维，整合重构形成基于当地资产和产业特色的双碳业务产业链，明确地方政府、产业资本、研究机构、金融机构以及城投公司的参与方式，实现共赢发展。

 

最后，选择合适的投资方式，理性参与。一是着力搭建双碳“生态圈”，通过融资融智，服务当地双碳战略；二是针对具体的业务投资机会，借力上级机构或专业投资机构，通过直投、产业基金等投资方式参与，有效控制投资风险；三是建立投资后评价体系，及时对投资成本、预期收益、风险水平、运营情况等方面综合评价，提升投资决策水平。

 

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