前  言

“一揽子化债”背景下，地方一边忙着化解债务存量，另一边要严防债务新增。35号文控融资，47号文停基建，14号文打补丁，3899名单直接勒住大部分城投公司融资的脖子。通过近一年来一系列监管动作和政策形势变化，可以看出城投公司的融资环境愈发趋紧，不少城投公司的融资难度进一步加大。在此般艰难时刻，地方政府和城投公司再次达成默契——通过城投公司的产业化转型，从而突破融资“瓶颈”、获得高等级信用评级，讲好“股权财政”故事。

一、城投公司产业化转型已成共识

一是实现新增融资需要城投公司的产业化认定。近年来，直接或间接针对城投强监管的政策不胜枚举，以国办发〔2023〕35号文为重。以前不管城投怎么转型，都统称为“融资平台”。但监管层有高人，地方的小心思都一览无余。于是，“35号文”将地方国企划分为三类：融资平台、参照融资平台管理的国有企业（主要针对新设平台）、普通国有企业，第一类只能借新还旧偿还本金，第二类根据重点省份区别实施差异化管理。其次，就是“闯四关”，尤其是最后一关的“335”指标，直接给城投公司的产业化认定进行了“画像”。通过国有资产资源的盘活、挖掘甚至创新性包装，以及业务和利润的重构，优化重组“老城投”实现产业化转型，似乎已成为地方政府和城投公司这个“命运共同体”寻求突围的“不二法门”。

二是城投产业化转型是地方政府讲好“股权财政”故事的重要一环。受人口负增长，城镇化率不断提高，以及巨额的地方政府债务等因素影响，中央出台了“47号文”和“14号文”。相关文件的精神，可以理解为依靠基建拉动城市发展的模式不可持续，地方政府亟需挖掘产业红利，通过“股权财政”来弥补“土地财政”的亏空。伴随着城市发展模式的变化，城投公司也需要从开发建设主体，转变为城市综合运营服务提供商和产业投资运营商，这都要求城投公司实现产业化转型。

三是盘活地方政府资产资源与城投公司产业化转型“一拍即合”。国办发〔2022〕19号文可谓是从国家层面拉开要求各级政府全面盘活资产资源，化解地方政府债务大幕的纲领性文件。之后，各省市均出台地方性指导性文件要求盘活地方资产资源，这一要求完美契合了城投公司在产业化转型面临的有效资产不足、收入不足等问题。城投公司需在地方政府高位推动下打造“四资”循环体系，充分整合和利用好城市资源、国有资产和政府资金，着力打造满足“335”指标和高评级要求的新城投公司，形成“财政性资金+国企融资”在保民生、促发展、化风险中的两大支撑。

二、城投公司产业化转型“七步成诗”

第一步：摸家底，全面清查国有资产资源

无论是盘活资产助力财政脱困所需，还是做大城投优化评级导向，第一步都得摸家底，也是最重要的一步。资产摸底价值高，但难度大，务必需要在地方政府的高位推动和组织下才能推进。一般建议地方成立专班，对辖区内国有企业、国有产权、国有资产资源，以及政策性资源等进行全面、系统的盘点和梳理分析，明确相关资产资源的分布情况、运营情况等，为统一监管、资产整合、注入盘活等打好基础，做好准备。为满足“335”指标要求，同步考虑“资产端”和“收入端”两条线，“资产端”重点考虑房产（含保障房）、金融股权、自然资源、市政公用、民政等资产，也可以考虑包装一批创新的资产资源；“收入端”重点考虑特许经营权和类特许经营权。

第二步：定主体，设计国有企业顶层运行架构

主要指地方政府国资监管的一级国有企业运行架构设计，其核心通过国有企业整合重组和职能重构，短期以提升市场化融资能力为导向，中长期以打造可持续经营能力为导向，构建“分层运作、分业经营、分类管理”的运作架构，明确地方政府国资部门和重组后各国资平台公司的职能定位、股权架构、业务布局和发展方向。该顶层运行架构需紧紧围绕城市发展上位规划和平台公司综合投融资能力提升等要求，实现各主体在城市金融服务、城市建设与运营管理、国有资产经营管理、城市产业投资及创新发展等主要领域的差异化分工，以及在项目投融资领域的协同运作。

定主体的核心要义是选择合适的主体，作为新的国有资本投资运营主体以及地方政府发展经济的“抓手”，主要有两点考虑：一是名单制管理的向上向下穿透审查要求，最好通过优质资产随股权走的形式，让新成立主体的核心子公司也不在“3899名单”内；二是运营现状得“好”或者“空”，没有历史遗留问题，轻装上阵，具有三年以上的存续期。从方达咨询类似项目实操经验来看，该主体可考虑当地的项目运营管理公司、地产开发公司或建筑施工企业等。

第三步：理规划，系好企业长远发展的第一粒“扣子”

第一粒扣子很重要，要是扣不好，后面工作都白搭。无论是产业化转型，还是为了搞评级融资，城投公司的重组整合与改革发展应以服务城市发展为根本目标，紧紧围绕地方政府在城市建设、产业发展、民生服务、乡村振兴甚至债务风险化解等方面的改革目标和任务，作为公司深化改革的上位规划和方向指导，同时把握区域发展战略机遇，前瞻思考、系统谋划新主体的未来中长期的发展定位、发展方向、主业板块、发展思路、发展目标，重点是明确和保持发展定力。充分发挥新主体在产业升级、项目投融资和国资经营中的抓手作用，实现政府、国资、企业的同频共振。

短期内，提升市场化融资能力，打造专业子公司、做强优势产业并延伸产业链，经营性收益能够覆盖融资成本，解决“活下去”的问题。其中，对于业务板块布局，一般可在基础设施建设、地产开发、公共事业、资产运营、文化旅游、交通、水利、能源、生态环保、现代农业、商贸物流、金融、产业投资、智慧城市等基础业态上建链、补链、强链。此外，除了自身主动谋划延伸业务链条，还可向政府争取“包装”经营性现金流，比如“类特许经营权”。中长期，进一步优化集团运作体系，实现母公司做强做优，子（集团）公司做实做专，锻造可持续经营能力，解决“强起来”的问题。以期能够实现国有资本保值增值，实现业务多元化、链式发展，不断优化业务布局。

第四步：构收入，以资产资源换可持续“造血能力”

与上一轮市场化转型的要求不同，彼时对于城投企业的收入要求是从“完全依赖政府”到“兼顾政府和市场”。在“闯四关”等系列融资新政要求下，城投的收入重构得实现“两个挂钩”，即收入要和资产挂钩，利润要和收入挂钩。

一是外部重构。即需要在地方政府高位统筹下，推动全域国资国企大整合、授予特许经营权等，特别是地产运营、园区运营、景区运营、水务一体化、交通一体化、市政环卫、供热供冷、垃圾清运、园林绿化、广告传媒、物业管理、民政事业（养老院、殡仪馆、经营性公墓）、智慧路灯、全域光伏、碳汇交易、能源事业（传统能源、新能源）等特许经营或类特许经营业务。此外，还可整合地方融资租赁公司、小贷公司、保理公司、不良资产管理公司、商业银行参股股权等金融控股类股权，快速积累基础现金流和利润等。

二是内部重构。即进行新主体内部业务体系优化，围绕城市建设、城市运营、资产经营、产业投资等，拓展产业链，培育出造血能力和业务竞争力，形成现金流，提升抗风险能力。内部重构一般通过业务规划设计来落地，通过“建链、强链、补链、增链”，实现业务的优化布局和“点线面体”式拓展。以城投公司传统的项目代建业务来说，“点”即城市基础设施代建，“线”则是城市基础设施的全生命周期管理，即需围绕基建项目开展的全过程咨询、原材料供应、施工以及管养维护等服务，而“面”是指围绕城市基建项目打造的投资生态圈、融资生态圈、经营管理生态圈，并最终形成企业有机生命体的一部分。按产业链式分析逻辑，城投公司还可依靠地方政府背书作用，深耕土地综合开发、城市公用事业、城市空间经营、产业投资等产业领域或产业链。但需要说明的是，代建收入、土地综合开发的部分收入仍属于来源于政府的项目收入，应重点向下拓展建筑施工、建材贸易、工程咨询、物业管理等市场化收入来源。

当然，要满足“335”指标，就不能只谈指标，也得谈技术口径，要从销售活动现金流入、投资活动现金流入、筹资活动现金流入三条线重构。必要情况下需要进行适度的技术处理。就比如，针对现有的资产入账方式和账务情况，可在规则允许的情况下适当通过重新评估入账或调账等方式尝试做大城投公司资产规模。

第五步：强管理，用制度体系支撑业务提质增效

城投需要“两条腿”走路，业务是一条腿，那么管理就是另一条腿。城投产业化转型需要实实在在的把企业管好，建立和完善现代企业管理体系，实现管理提升是国有企业整体效率变革的基础，也是提升信用评级的基础性和规范性要求。为支撑业务高质量发展，新主体需要按照现代企业管理的要求，打造内生发展机制。

根据新主体的近、中、远期业务规划要求，通过SOP分析逻辑，对城投公司的法人治理、组织结构、职能职责、集团管控、人力资源管理等组织及运营管理体系进行重构设计，承接公司发展战略落地，明确转型发展中各项任务的责任主体。其主要内容包括目标体系及分解、组织管理体系、集团管控体系、制度流程，以及信息化、数字化管理系统等。

基于新主体大部分为集团型企业的现状，应明确集团化运作思路。这就需要明确集团总部与各级子公司的功能定位，比如母公司作为战略决策中心、风险控制中心、资源协同中心等，子公司作为业务运营中心，实现“集团化统筹、专业化发展”的有效结合。此外，结合各子公司的业务特征、股权比重、战略地位和发展阶段等，确定母公司对各子公司适合的管控模式，达到“集团有道、分权有序、授权有章、用权有度”的效果。

第六步：聚人才，抓住高质量发展的“第一资源”

产业经营、公司管理都需要人，可见，城投公司产业化转型的成功与否很大程度上取决于人。新主体公司需持续按照“三项制度”改革要求优化人力资源管理体制和选人用人机制。主要有四个方面：一是市场化选人机制，包括推行经理层任期制和契约化管理，全面推行用工市场化；二是薪酬激励体系优化，强化按价值付薪的理念，重点优化工资总额决定机制、内部分配机制以及多个灵活形式的中长期激励机制；三是人员培养体系建设，通过员工画像，加大人才培训力度、持续打通员工发展通道；四是要对人员配置体系进行优化，其核心是实施企业员工大市场，实现精干主体，分流辅助。

第七步：建生态，以“城投+”思维构建发展生态圈

一直以来，无论是经历多少轮转型，城投一个很重要的工具属性始终没变——畅通政府与社会资本连接的桥梁。未来，新主体公司要以“城投+”思维构建发展生态圈。在“小政府、大市场”改革趋势下，地方政府应通过“权力清单”界面设计和政策性业务导入等，依托城投公司建立服务于地方的投资生态圈、融资生态圈和产业经营生态圈，鼓励以“城投+”的创新思维，畅通社会资本投资政府项目的渠道，打造以城投公司改革发展带动地方城市运营和产业升级的政企合作新模式。搭建生态圈后，城投才有了产业化发展的氛围。

建生态不仅要整合外部资源，更要优化城投公司在当地的发展环境。重点是要明确地方政府和城投公司在项目投融资、政策性资源运作、资金管理、人事管理等方面的权责界面，同时以实现城投公司“责权利效”对等为改革方向，从政府项目投融资决策机制、运营管理机制、资源统筹机制、债务及风险防控机制等方面进行重构，并对国企监管体系进行优化调整，推进实施免责和容错试错机制，为公司转型和可持续健康发展，改革培育出适配的经营发展政策环境。

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