城投小白说：

 

生活总是无数个偶然与必然。开始入行干城投，是偶然，因为不了解，万事艰难；熟悉后，还是笃定不移，是必然。不是没有退路，而是认定了干城投的意义——以微薄但闪光的力量，守护一座城池，造福一方百姓。

 

一、荣耀半生，一身战功但也伤痕累累

 

20世纪90年代初，在改革开放和城镇化的大背景下，国家进行了新一轮财务体制改革和政府投融资体制改革，城投公司应运而生。此后，城投公司的命运便与城市发展的大格局紧密联系，并随着经营城市理论和实践的不断深化、完善而发展壮大。

 

在30多年波澜壮阔的发展历程中，城投公司在城建项目融资、地方经济发展和城镇化建设方面成绩卓著，主要体现在以下几个方面：

 

1. 拓宽了城市建设的资金渠道

 

城投公司最初的目标就是通过政府及其相关部门注入资产，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅以财政补贴甚至政府信用担保作为还款保证，而融来的资金则投向基础设施建设、公用事业等。在当时旧《预算法》、《贷款通则》、《担保法》限制政府负债渠道的背景下，城投公司的出现，拓宽了地方政府的融资渠道，不仅有效解决了地方政府城市基础设施建设的资金缺口，也极大地推动了地方基础设施建设、公共产品和服务的蓬勃发展。

 

2. 促进了社会经济的稳定增长

 

城投公司引来资本的活水，通过资金投向基础设施建设而带动地方经济发展，进而促进区域经济的稳定复苏。1997年亚洲金融危机爆发后，为抵消金融危机带来的不利影响，我国实施积极的财政政策，通过扩大财政投入等方式刺激国家经济。相应的，地方政府也积极响应国策，大力开展基础设施投资，城投公司的融资功能自此开始显现，其在筹措项目资金上发挥了良好的作用。也得益于国开行开发性金融支持地方基础设施建设的投融资模式，平台公司步入了稳步发展期，直至2008年金融危机爆发前，各地政府融资平台数量达3000多家。

 

同样的，为应对2008年的次贷危机，国家“四万亿”投资计划出台，其中2.82万亿需要由地方政府筹借到位。由于原有的投融资体制限定政府无法作为举债主体，2009年人民银行联合其他监管部门发布92号文，特别表明要鼓励地方政府通过组建投融资平台筹措资金。此后，全国各地的城投平台大规模成立。据央行、银监会统计，截至2009年底，地方政府融资平台数量由3000家增长至8000多家，到2010年年底平台数量已经增加到1万家以上。地方政府利用平台公司融得的资金迅速拉动内需，使一些因国外需求减少而减产、停产的企业有了新的订单，形成了新的国内有效需求，这样国内的就业就不受或少受国际金融危机的影响，极大地保证了社会经济生活的平稳运行。

 

3. 推动了城镇化进程的不断加快

 

政府融资平台成立之后，除了为城市基础设施建设、市政建设等项目融资，也开始代表政府履行基础设施建设项目出资人职责，同时作为项目的建设单位，积极贯彻“政府主导、市场运作”的经营理念，参与各类项目的建设与运营。现在的融资平台从组织建设、项目投融资、资金运作、项目管理等方面都建立了比较全的管理体系。可以说，无论是从资金融通的角度，还是项目建设的角度，地方政府融资平台为中国城镇化的高速发展做出了极其重要的贡献。

 

然而，在地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势下，城投公司所隐藏的一些问题也凸显出来：

 

1. 政企不分，制度混乱

 

城投公司依托政府而生，依附政府而存，其在管理和运营上受制于地方政府，既承载了政府源源不断的资源投入，也必然要执行政府的指令安排以及国资的全方位监管，然而过多的行政干预及制度不清也阻碍了平台公司的自我发展。在监管主体上，平台公司的管理主体划分不清，各政府融资平台受到财政部门、国资部门、审计监察等部门的多头监管，责任划分不明确且管理混乱。在管理方式上，平台公司的行政管理色彩浓厚。平台公司的业务主要来自于政府建设计划或临时性任务，通常以行政指令为主，平台公司几乎无自主开发投资的权利，大多执行政府的指令，没有体现作为市场主体的自主性。平台公司的高层管理者均由政府委派，政企不分，市场化经营理念薄弱，也导致管理混乱、责任不清、效率低下。

 

2. 业务失衡，造血有限

 

政府融资平台第一要务是替政府项目融资，并逐步延伸到项目建设和运营。可以概括为“三代”公司，既“代政府融资，代政府投资，代政府管理”。平台公司以落实政府重大专项任务为基本职能，然而大多数业务主要是城市基础设施建设等公益性或准公益性业务，如道路、桥梁、公园体育馆等，缺乏稳定的经营现金流。同时，平台公司在设立之初并未考虑其运营资产的能力，其体制机制、人才结构在短期内也无法做到较强的市场竞争能力，国有资产运作能力不足。一系列因素导致政府融资平台业务失衡。

 

政府融资平台的业务构成导致自身造血能力严重不足，其自身无法产生持续稳定的现金流，主要依赖政府补贴或借新还旧来维持公司运营，持续融资和偿债存在较大压力。随着时间的积累，这也成为了城投公司持续发展最致命的因素，也是必须要解决的问题。

 

3. 体制僵化 管理粗放

 

平台公司是政府通过资源导入、“组装”的一家具备融资能力的公司。其设计之初未考虑市场化运作，也没有按照市场化要求建立规范化的现代企业制度，故其管理制度、组织架构、管理方式等都存在过于粗放的问题。

 

在组织机构上，政府融资平台很多情况下与政府部门合署办公，两套班子，一组人马，而且在部门设置上也比较简单，一般以综合部、财务部、融资部、工程部等为主，这种方式也必然导致政企不分。在管理方式上，平台公司的管理人员大多由政府指派，公务员或事业单位身份人员兼职，缺乏必要的市场经营和企业管理经验，以及风险防范常识，同时受到地方政府官员换届和政绩考核等因素的影响，因而难以倡导先进的管理理念，更多的是参照政府机构的行政式管理模式，很少使用创新的管理手段和方法，管理模式滞后。在法人治理结构上，作为政府融资平台出资人的地方政府大多通过授权地方国资监管机构作为出资人对政府融资平台实施监管，但在国资机构监管过程中，往往出现公司法人治理结构形同虚设的混乱局面。监管机构扮演了管人、管事、管资产的多重角色，政府融资平台难以按照现代企业制度规范运行。

 

4. 理念落后，人才匮乏

 

大多数政府融资平台都面临着人力资源管理理念相对落后，缺乏规范性的制度流程的窘境。如前文所述，由于平台公司人员构成的特殊性、管理模式的特殊性、激励机制的特殊性，也导致了其在人力资源配置上无法支撑企业的发展战略。具体表现为：从对内来说，政府融资平台未建立完善的培训体系，岗位分析与设计缺失，员工职业生涯规划缺失，人才梯队培养的工作不尽如人意。年轻员工缺乏上升空间，晋升通道不通畅影响了年轻员工的工作积极性使得人才吸引力不足，专业人才留用困难，缺乏优秀人才。从对外而言，政府融资平台不注重企业品牌的塑造和核心竞争力的打造，无法吸引优秀人员。

 

在现在的激烈的市场竞争之下，人力资源等同于企业的战略资源，高层次人才队伍、阶梯式的人才团队是企业做大做强的根本保证，人才匮乏导致人力资源管理短版，会始终成为政府融资平台发展的一大瓶颈。

 

二、稳中求进，债务缠身势必坚守底线

 

虽然平台公司病症缠身，但是在国家看来，城投公司最重要的问题乃是债务违约问题，以及由此可能引发的系统性金融风险问题，因此政府从2010年开始，对平台公司逐渐开启了长达10多年之久的促转型、强监管。

 

我国财政和金融体制的缺陷，为城投债务发展提供了制度的土壤。分税制改革、旧《预算法》、担保法等严格限制了政府的举债权力，政府要筹集满足城市基础设施建设等各种项目支出，则只能选择通过平台公司这一融资渠道。城投公司是地方政府“天才般的创造”，在当时资金短缺的情况下，政府强制性的赋予了平台公司的融资能力，但并未关注其实际的造血能力，借债之时也并未考虑建立“借、用、管、还”一体化运行机制及债务预警等风险防范措施。在政府信用的担保下，大量的资金给到城投公司，股权融资、公司债、企业债、短融、中期票据，融资租赁、信托计划等等，融资来源广泛且金额巨大，债务越滚越多，风险也越来越大。自2010年，国家开始启动对城投公司的债务监管，且监管形势愈演愈烈。

 

2010年是平台公司监管的元年，19号文出台，提出对城投平台和平台债务进行分类监管，同年，银监办发244号文，拉开平台贷款清查工作的序幕。2011年，银监会健全“名单制”管理系统，按退出类和仍按平台贷款处理两大口径分类，要求将平台贷款的审批权限收归总行。这一时期的监管以银行贷款为抓手，但“重堵不重疏”，银行贷款受限后，资金通过非标、债券等渠道涌入城投平台。

 

2014年新预算法和43号文重新构建了新的债务管理框架，“修明渠、堵暗道”， 赋予地方政府适度举债权限且地方政府债券成为地方唯一合法的举债渠道，允许甄别并置换存量政府债务。但此后地方违规举债现象仍然存在，PPP、政府购买服务、政府投资基金等演化为变相融资渠道，隐性债务风险上升。

 

2017年7月，中央政治局会议，隐性债务被首次提出。2018年27号文、46号文发布，隐性债务监管正式开启，要求各地政府全面盘点资产总量、隐形债务数据。2019年建制县隐性债务化解试点也相继开启；2020年新冠疫情重创经济，为应对经济下行财政政策发力，地方政府融资环境宽松，债务增速再度抬头；2021年以后，监管力度进一步加强。4月，5号文提出“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩”。2022年，财政部又通报了多地虚增债务或债务化解不实的典型案例。

 

由此可见，从2010年起，国家对平台公司的监管政策基调一致，尽管为应对疫情带来的经济下行压力，政策有所回调，但防范化解地方债务风险的工作一直有序推进。监管从“显性”到“隐形”，从“开前门到堵后门”，从最初资金端，到项目端甚至地方政府的终身问责制度，政策对“遏制增量、化解存量”的债务化解思路保持稳定，预计未来对政府债务尤其是隐性债务的监管还将进一步推进，规范地方政府债务已然是大势所趋。

 

三、转型之路，行而不辍也能未来可期

 

总结前文，城投公司确实为地方政府融资、城镇化建设及中国经济的发展做出了重大贡献，但其本身的问题亦十分突出，除了体制机制、经营、管理、人才等问题，债务问题更是其致命的利剑。既然城投公司已经千疮百孔，困难重重，那是不是相当于放弃治疗了呢？当时不是，城投公司不但不能放弃，还应积极谋求转型，原因如下：

 

从当期来看，城投公司要依靠政府的力量，注入优质资产，产生稳定的现金流，去化解政府的存量债务及隐形债务。而从长期来看，部门地区的基础建设并未完善，经济发展带来的项目新增，新型城镇化建设都需要城投公司发挥作用；扶持当地产业，重大领域的投资，地方产业引导和升级，需要城投公司发挥作用；而国有资产资源盘活运营，发挥公有制经济的主体地位，更需要平台公司发挥作用。从这个意义上看，政府融资平台在很长一段时间内仍将持续存在，并将持续发挥其多重价值。

 

随着地方政府高位推动实施平台公司的转型发展，与此同时，国有企业改革“1+N”政策体系的出台及地方国有企业改革的深入推进，为政府融资平台提供了经营管理机制方面的明确改革路径。

 

（1）转型定位方面。地方将大范围进行改组、组建国有资本投资、运营公司工作，政府融资平台未来转型成为国有资本投资、运营公司是一大趋势。

 

（2）发展方向方面。政府融资平台作为地方重要的国企是地方经济发展的支柱，引导地方产业结构转型。政府融资平台借助地方打造地方资产管理平台、产业引导和孵化平台、地方金融控股平台等机会转型成为此类平台。

 

（3）经营机制方面。在混改的背景下，政府融资平台将广泛寻求多元化市场主体的合作，引入战略投资者，提升运作效率。

 

（4）管理机制方面。政府融资平台借助国有企业改革的深入，依托于打造国有资本、投资运营公司的契机，通过多个业务板块的构建，在管理机制上将会更加健全和完善，更讲求规范化、市场化。此外，在考核机制、法人治理结构、职业经理人、工资决定机制和员工持股等多个方面，国有企业改革系列文件都有明确的改革思路和方法措施，为政府融资平台提供了清晰的路径。

 

转型之路举步维艰，不仅是对于城投公司，当前国内多个知名企业、上市公司、央企等都在谋划转型，更说明其难度之大。转型之路需缓慢前行，若操之过急想一步到位，则难如登天。如国企转型之路面面俱到也许是奢望，但如果把握以下三点，也能称的上是转型成功了：

 

一是市场化经营，具备市场化的经营理念，市场化经营且取得了良好的经济效益；

 

二是市场化融资，拓展多元化的融资渠道。融资仍然是平台公司重要的职能，任何的转型都不能违背这一初衷；

 

三是现代企业制度，如能建立并运行完善的法人治理结构和市场化的人才的选育用留制度，将是平台公司在企业治理方面的重大进步。

 

道阻且长，行则将至。城投转型之路不易，但并不是只有站在光里的才算英雄。

 

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