对于城投公司而言，面对动辄数百亿、千亿的资产规模和大批量的人员队伍，如何统筹、高效地管理？这就需要从集团整体层面制定一个清晰、合理和系统的中长期发展规划，用以明确未来的发展定位、发展方向和发展目标，明确统一的使命、愿景和价值观。我们说，做城投就是讲政治、做政策，特别是面向极具机遇、风险和不确定性的“十五五”时期，更应该谋定而后动。城投老总越是能站在高维度、长视角来思考战略、制定规划，在面对政策的不确定风险时，就越能抗打！

 

01 “十五五”规划的特殊性

 

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。这五年中，在世界市场需求持续收缩、外部环境的复杂性严峻性不确定性上升等因素冲击之下，加之国内结构性转型过程中，我国实现了全面建成小康社会以及人均收入接近高收入国家门槛等历史性成就。

 

那么，即将到来的“十五五”（2026-2030年），有何特殊性？

 

一是背景特殊。向外看，“十五五”时期，随着大国博弈竞争进一步加剧，世界不稳定性不确定性明显增加，对国有企业稳定宏观经济大局，保障国家政治安全、关键领域战略安全、产业链供应链安全提出更高要求。向内看，“十五五”是我国承上启下的重要时期，是2035年基本实现社会主义现代化的关键阶段，是2030年前实现碳排放达峰的冲刺阶段。“十五五”规划将引领中国步入一个新的发展阶段，是中国迈向现代化强国、深化高质量发展战略、推动经济社会全面转型升级的核心规划。

 

二是行业特殊。城投公司在我国已经历了30多年的发展历程，尽管根据《国民经济行业分类》还没有关于城投公司的行业分类，但由于城投公司的资本布局往往涉及到多个行业、产业，如传统基建、新基建、棚改、地产、贸易、交通、物流、水务、环保、双碳、数据、新能源等等，其背后必然涉及系统、政策、市场等多重风险，也面临着各式各样的发展机遇。“十五五”时期，未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间、未来健康等各领域新技术、新设备、新材料、新工艺、新模式不断涌现，部分应用市场高速成长，不断拓展人类发展的新空间，提升生活质量，引领经济社会向数字化、智能化、绿色化、低碳化方向转变。
 

02 “十五五”规划对城投行业的必要性
 

城投公司之所以要做发展规划，是因为无论从转型、改革、发展、化债等任一角度都需要规划来引领。总体来说，“十五五”规划对城投行业的必要性可以总结为四个方面：

 

一是找准方向。做城投就是做政策，政策的方向也就决定了城投的方向。这种特殊的关系恰好与发展规划的本质相匹配，即从不确定走向确定或大致确定，突破旧有格局，打开“十五五”的新局面。随着“十四五”规划圆满达成其既定目标，“十五五”规划将引领城投公司步入一个新的发展阶段，通过发展规划总摄各项业务和职能工作，让城投的领导层、员工层、权属公司都有章可循。打个比方，城投就是航行在政策风云变幻的海上的一艘百亿甚至千亿的巨轮，规划就是守住航向的舵。

 

二是统一思想。思想的统一是城投这艘“巨轮”能戮力前行的大前提，而发展规划能很好地支持这一点。一份合格的发展规划能推动城投特别是集团型城投在公司内部消除歧见、同心同德、凝聚人心、坚定信心，大大降低沟通和协调成本，更好地贯彻主要领导或经营管理层的意志。换个角度说，发展规划往往也可以成为“一把手”推动改革的工具。

 

三是“三向营销”。第一，向上营销。城投“一把手”可代表企业主动向政府、国资部门和相关政府职能部门营销理念和规划，把企业的发展规划跟政府的发展思路协同起来；第二，向下营销。集团可以主动向子公司、部门中层和基层员工营销战略、理念、文化和目标，形成内部协同的氛围；第三，向外营销。城投公司可以面向城投生态圈相关机构（包括金融机构、评级机构、审计机构、产业机构、社会资本、居民群众等等）进行营销，提升企业形象，获取更多非政府部门的外部支持。

 

四是控制风险。前面说到，城投公司会面临各种不确定性和不稳定性风险。特别是2023年以来，新一轮强监管政策频出，城投所涉产业（如地产、贸易等）政策调整也十分频繁。为了有效控制经营管理风险，需要管理层预防风险、识别风险、分析风险和处置风险。规划的价值也能体现在这一点上，通过更具目标意义的资源配置减少浪费，提高效率，降低机会成本，以更好应对外部环境和产业的变化，把握重大机遇，从而防范化解重大风险。

 

03 城投制定“十五五”规划的重难点
 

一是预期不稳定性。这里所说的“预期”有上述宏观层面系统、政策、市场等多重风险预期，但影响更大、频次更高的反而是地方性的“预期”不稳定性。我们在《城投转型观点：城投公司转型是“一把手”工程》一文中就指出，城投公司要想发展并非易事。无论是城投公司的资产资源整合注入，还是出台相关支持政策，抑或是市场化、实体化发展阶段的运营机制保障，都需要地方政府和城投公司两个“一把手”坚定信念，持续推动。反之，如果两个“一把手”对城投的发展认知不足，会极大影响城投未来的稳定发展，发展规划的效用也会大打折扣。

 

二是产业布局特殊性。城投所涉产业领域纷繁复杂，不同的城投公司根据不同地区的资源禀赋和历史发展阶段而大相径庭。随着投融资形势和模式的变化，城投公司战略方向也必要从“重建设”向“重产业”方向转变，职能定位向服务城市高质量发展的产业引领主体方向转变。而“十五五”时期，随着新一轮科技革命和产业变革深入推进，前沿和颠覆性技术迭代持续加速，技术创新到产业落地的“窗口期”不断收窄，围绕未来产业的全球竞争越来越激烈，研判“十五五”时期未来产业发展趋势，对加快城投公司市场化、产业化转型意义重大。

 

三是实施推动有效性。做规划是一回事，理解并实施规划又是一回事，好的规划方案搞不好就会成为一堆废纸，这取决于一些精明的决策者和贯彻者能否配合一起打。为了避免“十五五”规划成为无用的案头成果，就必须从规划的调研、设计、着笔、实施、修编等各环节着眼，反复论证，强化沟通。特别是在规划征求意见和实施验证的环节，既要向上征求政府和国资监管部门的意见，也要向下征求各任务单位（包括职能部门、权属公司等）的反馈，确保规划的适用性、科学性和落地性。
 

04 “5+3”模型助力城投做好“十五五”规划
 

方达咨询提出“5+3”模型，即规划编制和执行的五大关键步骤，以及为保证规划更好落地的三大保障措施（如图1），助力城投做好城投公司“十五五”规划。

 

 

图1：城投“十五五”规划“5+3”模型

 

【五大关键步骤】
 

第一步：调研诊断

 

一是对城投公司过去“十四五”规划周期的战略与规划的执行情况进行评估，分析盘点成效与不足，凝练发展成果，从历史进程中总结宝贵的发展经验和教训；

 

二是从国家战略、省域、市域、县域（开发区）等层面分析总结宏观政策、经济发展、区域发展、资源禀赋、城建投融资、国资国企改革、产业等方面的关键要素与重要趋势，明晰城投发展的外部环境，评估企业发展的外部机遇与挑战，从上位政策和外部环境里寻找业务发展的蓝海；

 

三是从战略方向、财务指标、债务融资、业务经营、集团管控、组织结构、人力资源管理、人才队伍搭建等层面系统性评估企业经营管理状况，分析存在的问题与不足，以及积累的优势资源。

 

第二步：规划编制

 

一是明确规划总则。规划总则是指导城投公司“十五五”规划发展方向和行动纲领的重要准则，通常涵盖公司未来发展的指导思想、基本原则，确保规划的指导性、前瞻性与可操作性。

 

二是优化完善总体战略。从使命、愿景、价值观入手，对城投公司的总体战略、经营哲学等进行优化完善，明晰其在“十五五”期间的战略定位、战略目标等总体发展战略。总体战略的核心要义在于提纲挈领，定义企业的价值；

 

三是设计“十五五”总体规划。结合城投公司内外部发展环境，基于对行业发展趋势的研判，制订“十五五”期间的总体发展目标、总体发展思路、经营管理目标、关键举措、阶段行动计划。“十五五”总体规划的要义在于承接总体战略，明晰战略执行的思路和企业价值达成的大致路径。其中，核心落脚点在于明确业务（或产业）发展板块。一般可基于企业的内外部资源禀赋，结合产业图谱，应用麦肯锡“三层面”理论或者其他业务分析矩阵，确定城投公司未来的业务（或产业）布局；

 

四是设计业务规划。明确公司各业务板块发展定位、制订定量目标、明确各业务板块承接主体、设计业务发展策略、分解年度行动计划，形成合理的业务格局和发展计划，将优势资源集中发展高效业务，并解决具体业务怎么干的具体问题。在构建现代化产业体系和产业化转型的背景下，方达咨询建议城投公司要以产业代表的身份寻求“产业+”运作模式，重点考虑与地方政府谋划的“两重一新”方向项目相结合，即国家重大战略实施、重点领域安全能力建设、新质生产力；

 

五是设计职能规划。规划要在组织上找到支撑点，组织优化的核心依据就是职能战略规划。综合考虑新一轮国企改革法人治理和现代企业制度建设的要求，以及前述总体发展规划与业务发展规划，以提升内部经营与管理效率为目标进行公司内部职能梳理，优化设计集团的法人治理结构、组织架构设置等，并从投融资、人力资源管理等维度进行专项职能发展规划。

 

六是明确规划保障措施。从“十五五”规划报告的完整性角度，保障措施不可忽视。一般而言，包括党建引领、组织协调、政策配套、体制改革、机制优化、要素（人才、资本、资产、资源）支持、数字替代、风险防控等。

 

第三步：规划解码

 

规划解码即由战略与规划向对应的年度经营计划及预算进行分解的过程，是化战略与规划为行动的利器，可以有效应对新型经营责任制面临的四大难题，是新型经营责任制落地的有效工具，也是发展规划落地的必要一环。规划解码可使用的管理学工具很多，如“OGSM”计划法、“WBS”工作分解法、“3W1H”模型、“BSC”平衡记分卡等等。规划解码环节实质上是对业务规划和职能规划进行工作分解，将目标逐步分解细化，分解为可交付成果的工作单元。

 

重点要确定四件事，即——做什么？谁来做？时间节点是什么？如何做？

 

比如，A城投公司要布局低空经济业务，该业务在业务规划中被分在“新兴产业板块”，三年内要完成产业基建、飞行器部署、飞行保障及运营服务等一揽子业务链，由A城投下属交投公司作为责任单位，集团战略投资部门作为配合单位。那么，在规划解码中，就要明确交投公司在2024年要达到什么目标，比如完成业务链相关企业以及金融机构合作谈判，完成产业基建项目规划和一期建设等针对性安排，同时还可以引入专业咨询机构协助落实这个阶段性目标，并最终在2024年底前完成相应工作。

 

第四步：规划实施

 

一是明确职责分工。为了确保“十五五”规划实施的效率，城投公司各个相关部门都应参与且具有明确的职责，围绕“十五五”规划解码的任务清单稳序、协同推进。一般来说，集团管理层的主要责任是在规划阶段提供意见和最终核准；集团战略与规划管理部门负责研究、规划阶段的组织和SP编写、执行与审视阶段的沟通、宣贯和定期检测审视等；业务部门、职能部门以及地区和项目公司主要责任是执行，但也需要积极参与前期研究、规划、审视阶段；

 

二是全员能力提升。“十五五”规划实施的过程，也是企业全员能力提升的过程。城投公司需要在规划执行管理过程中逐步培养和强化所需的重要能力，包括政策洞察能力、对标管理能力、行业研究能力、跨部门沟通能力、多线程管理能力、审视反馈能力等等，以保证战略规划管理工作的高效开展；

 

三是善于利用战略管理工具。以OKR（目标与关键结果）为例，这是一项高科技、新经济企业常用且较为成熟的管理工具，对于产业化、市场化转型的城投公司也同样值得借鉴。OKR是为企业、团队及个人设定的战略目标，其特点在于不作为个人考核，而聚焦整个组织的努力方向，强调整体过程的管理并拉动经营。使用OKR作为执行与审视阶段的工具，可以帮助城投高效进行监督执行和评估反馈工作，也可以将关键结果与考核实施结合起来。

 

第五步：规划修编

 

“十五五”规划任重道远，难免面临诸多不确定性。规划修编的目标是让企业通过认识企业外部环境和内部资源，找到企业发展壮大的平稳路径和变通手段。“十五五”规划修编的策略是通过全面调研评估、规划修编、辅导落地三个环节形成完整闭环。其目的不是彻底推翻重建，而是对已有战略方针的补充与完善，确定企业是否正在沿着正确的方向发展。

 

方达咨询研究院此前提出“三个三”工作法助力城投公司战略规划修编（点击查看原文），详细阐述了“三个三”中期评估与规划修编方法，即：三评估（评估适应性、有效性、规范性）、三修正（修正目标、业务、管理）、三落实（落实组织保障、目标分解、研讨宣贯）。

 

【三大保障措施】
 

此处的保障措施是基于规划编制这项工作而言，与前述的规划报告中保障措施有很大不同。规划编制工作组织的好，需要从提高战略认知、获得政府支持、借鉴标杆经验三个方面重点关注。

 

保障措施一：提升战略认知

 

这是“十五五”规划能否成功编制和落地实施的最核心的保障要素。一方面，要求地方政府和城投公司的“一把手”能高度重视“十五五”规划的价值，将企业的发展规划与城市“十五五”规划、国企改革的要求结合起来，立足当下、放眼长远；另一方面，城投公司全体员工也应将实际工作重心同规划解码的任务要求协同起来。以AI、数字经济为代表的新一轮技术革命和产业升级将产生新一轮的流量红利，又蕴藏着无数的新业态风口。这就需要城投公司提高战略认知，主动发现并借助大趋势的变化，以“十五五”规划为契机捕获新的利润增长点，加快产业化转型。

 

保障措施二：获得政府支持

 

这是城投公司通过“十五五”规划为业务体系、管理体系做“加法”的核心保障要求，包括但不限于提请地方政府优化国企顶层架构、外部优质资产资源注入、政策性业务委托、构建良性政企合作关系、建立项目结算机制和资金统筹运作机制等。

 

保障措施三：借鉴标杆经验

 

为更好地从管理上、业务上实现规划目标的落地，达到竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力都显著增强的目的，广大城投公司需要向优秀看齐，向标杆取经，从市场化转型理念、业务布局与发展路径、组织与人力资源管理、数字化转型等多层面研究行业标杆，借助对标管理实现质的飞跃。

 

结 语
 

方达咨询认为，新形势下，无论是对于想推动国企深化改革的政府“一把手”而言，还是想推动企业内部变革转型的城投“一把手”来说，都应认识到规划引领的必要性。依托集团的统一规划，为母公司及各个权属公司或业务单位的各项经营管理活动有序组织开展提供总纲，从而应对外部环境的变化和把握行业提供的机会，增强公司面向“十五五”特殊背景下的环境适应性，筑牢总体发展定力，促进公司发展壮大，真正实现实体化、产业化、市场化转型，打造新投融资体制机制下企业的企业竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。

 

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