前 言

近年来，多省高位统筹推动“管委会+公司”改革，目的在于促进开发区体制机制改革，构建扁平化管理体系，厘清政府与市场职能，形成市场主导、政府支持的管理运营体制。二十届三中全会《决定》中特别提出要“深化开发区管理制度改革”，这意味着各地将持续以改革为手段，着力破解开发区体制机制、产业结构、创新能力、对外开放、均衡发展等方面存在的问题。其中，“管委会＋公司”改革又是深化开发区管理制度改革、推动开发区高质量发展的重要一环。
“管委会＋公司”模式要求“管委会往后退一步，国资向前迈一步”，实现政企分开、协同配合，方达咨询在《一文看懂开发区如何推动“管委会+公司”模式改革》中就做过详细阐述。面向新时代，特别是“招商奖补禁令”下，开发区平台公司背靠管委会、面向市场独立运作的必要性进一步显现。“管委会＋公司”下，开发区平台公司如何更好发挥作用？方达咨询研究院提出六方面建议以供参考。
 

一、多省加快“管委会+公司”改革
 

“管委会+公司”模式作为一种高效的资源配置方式，正逐渐成为众多经开区和产业园区转型升级的首选路径——

安徽：2022年3月22日，《安徽省“十四五”开发区高质量发展规划》正式发布，明确提出创新建设运营机制，推行“党工委（管委会）+”体制，合理划分开发区管理机构、属地政府、开发运营公司实权，探索管理机构与运营公司分离模式。

江西：2023年11月2日，江西日报发布省委书记尹弘文章《坚定不移深化开发区改革和创新发展 加快打造全省高质量发展的“排头兵”》，强调要着力深化体制机制改革，全面推广“管委会+公司”模式，支持社会资本、产业基金和相关市场主体参与开发区建设，持续推进开发区融资平台公司优化升级，提升市场化运营水平。

河北：2024年1月，河北省商务厅厅长张泽峰接受人民网专访时表示，在着力提升开放平台能级方面，2024年河北将抓经开区能级提升，推广“管委会+公司”运营模式，支持符合条件的经开区扩区调区，更好发挥经开区招商引资主战场作用。

河南：2024年3月1日，《河南省开发区高质量发展促进条例》生效实施，将近几年河南省开发区“管委会+公司”管理运营模式和“三化三制”等改革创新的成熟经验，通过立法予以固化。

四川：2024年6月26日，四川省政府印发《中共四川省委 四川省人民政府关于推动新时代县域经济高质量发展的意见》，深化开发区管理体制改革，依法依规因地制宜探索“管委会+公司”的运行模式，采取“政区合一”等方式落实县级对辖区开发区管理权限。

陕西：2024年8月6日，陕西日报发文《深化开发区体制机制改革 打造新质生产力发展高地》，强调深化开发区管理制度创新，完善“管委会+公司”等运营模式，有序推进政企分离、管运分开。实施公开选聘制度和绩效工资薪酬机制，实现“干部能上能下、待遇能升能降”。

二、如何理解“管委会+公司”改革？
 

在建设全国统一大市场的背景下，国务院于8月1日执行《公平竞争审查条例》，这对于地方政府特别是开发区管委会而言迎来了新的挑战。一方面，要在新背景下持续深化体制机制改革，创新建设运营机制；另一方面，还要因地制宜发展新质生产力，加快产业转型升级。因此，“管委会+公司”的产业促进机制也将出现变革和升级。

· 围绕三大目标

“小管委、大公司”。管委会回归行政管理职能，按照“政府主导、市场化运作、企业化管理”模式，深化管理体制改革，强化开发区平台公司市场主体作用。意在推动政企分开、政企合作，充分发挥管委会的战略引领与资源配置作用，以及公司的市场化运作价值。

“命运共同体”。公司作为面向市场的重要载体，需要管委会在资产资源注入、招商引资、授权放权机制等方面给予支持；管委会也必须利用好公司这一重要抓手，在园区运营、产业投融资、企业引培等方面持续发挥作用。两个主体协同配合，统筹推进，构建开发区生态特别是产业升级方面的促进机制，共同打造开发区发展的命运共同体。

“有机生命体”。“管委会+公司”改革后的平台公司，要建立健全公司现代企业管理制度，完善投融资体系，重塑政企关系，推动市场化经营，实体化发展和规范化运作。并结合开发区当地资源禀赋和产业规划，因地制宜布局发展若干战略性新兴产业，推动企业真正实现能够自负盈亏，可以“向市场要效益”的企业有机生命体。

· 落实四大举措

政企分开，管运分离。推动管委会的行政管理和开发区平台公司市场经营职能分离，政府的归政府，市场的归市场。常见的可剥离至公司的职能包括项目代建、园区运营、公用事业、招商引资、招才招智、产业规划、企业服务、产业孵化、科技创新等。以赣州高新区为例，专门制定《赣州高新区管委会授权高新投集团权责清单》《高新投集团承接赣州高新区管委会具体业务清单》，以“两清单”为基础，推动“政企分开、管运分离”。

明确定位，优化分工。管委会承担开发区产业规划、政策引领等政府职能；公司在管委会指导下，承担基础设施建设、产业投融资、资产管理、园区运营管理等市场化职能。例如苏州工业园区采用“管委会+中新苏州工业园区开发集团股份有限公司”的管理模式，前者负责在辖区内行使经济和社会综合管理权限，后者主要负责园区基础设施建设、招商引资及物业管理等事项。

精简机构，提质增效。按照“大部制、扁平化、增效能”的思路，通过整合、撤销或合并等方式实现管委会工作部门精简，推动机构扁平化管理，减少行政审批流程，提升行政效能。以青岛即墨经开区为例，通过改革将内设机构由9个合并为5个，并按照“全体起立、重新上岗”的原则，推动人员减少80%，学历结构、专业结构以及能力水平全面优化提升。

做大平台，强化支撑。管委会通过注入优质国有资产、整合国有企业、注入金融资产等多种方式，做大平台公司资产规模，扩增信用规模和等级，获得低成本商业贷款、债券融资、专项债等资金支持。以济南新材料产业园区为例，园区管委会在全面清产核资基础上，将符合条件的优质产业、资源、资产注入公司，壮大资产规模，累计为平台公司注资40亿，增强平台公司市场化融资能力。

三、“管委会+公司”改革下，公司怎么干？
 

（一）明确职能定位
 

在“小政府、大企业”的改革方向指引下，开发区平台公司应该从传统的“三代”平台向“新三大平台”转变，即开发建设平台、运营管理平台、产投运作平台。其中，开发建设平台是公司存在的“根本”，承接地方政府和管委会的政策意志，围绕开发区的产业发展规划，强化产业基础的配套开发建设，为开发区高质量发展“筑巢引凤”；运营管理平台是公司发展的“基石”，针对园区的土地、厂房、办公用房、产业设施等，盘活存量、积累增量，要充分发挥国有资本运营的规模效应、杠杆效应、示范效应和引导效应；产投运作平台是公司发展的“加速器”，要求公司强化市场化融资能力和资本运作能力，通过上市、资产证券化、混合所有制改革、产业投资基金、发债融资等多种方式开展资本运作，获得持续回报。

（二）整合优势资源
 

在当前的融资强监管形势下，整合优势资源做大做强是包括开发区在内的地方平台公司的唯一出路。开发区平台公司长期以来与管委会联系密切，理解政府意图明确，具有作为全区国有资产资源整合载体的“天然优势”。对于现阶段的开发区平台而言，需要顺应政策导向和行业趋势，依托区域资源优势开展全面清查、整合注入做大资产规模以提升融资能力，发挥国有资本的杠杆效益和引领作用。为满足当前融资新政要求，要同步考虑“资产端”和“收入端”两条线，也可以考虑包装一批创新的资产资源和现金流。

（三）制定发展战略
 

平台公司的转型升级需要规划引领，开发区平台公司尤其需要重视发展战略——既要承接城市的综合发展战略，又要承接开发区的产业发展战略，还要符合国企改革深化提升行动与市场化、产业化转型的政策要求。在“管委会+公司”模式下，公司应将构建市场化运营机制，要通过市场化业务布局，完成市场化融资，进而对产业园区进行运营管理和产业投资，从而获得市场化业务收入，实现良性循环。开发区平台公司在制定发展战略时，需要基于对行业发展趋势的研判，制订总体发展思路、总体发展目标、经营管理目标、关键举措、阶段行动计划，明晰战略执行的思路和企业价值达成的大致路径。

（四）做强产业体系
 

围绕开发区“产、城、人”的发展逻辑，开发区平台公司应重点在“城市开发”、“产业发展”、“美好生活”三层面理顺价值链，在开发区的主导产业框架内布局具体的业态。方达咨询建议开发区平台公司可以产业代表的身份寻求“产业+”运作模式，根据开发区所处阶段，结合产业图谱，寻找价值增值环节作为公司业务的着力点——如基础设施建设、公共事业服务、资产运营管理、人才服务、金融服务、产业孵化、产业引导、产业投资等。值得关注的是，开发区作为地方产业招商的主要阵地，在“招商奖补禁令”之下，应建立新的合规支持通道，推动平台公司更好地发挥市场化招商服务职能。

（五）做优内部管理
 

管理支撑业务，做强产业体系的同时，开发区平台公司应同时根据现代企业制度的规范完善设计相应的组织职能，夯实内部管理基础。包括“人、财、事”三个层面：

人。平台公司改革的进程不少都堵在“人”的问题上，人心“四难”，归根到底是人事体制机制的问题。建议从人力资源规划入手，搭建岗位体系，同时匹配相应的职业发展体系、人才培养体系、薪酬管理体系、绩效考核体系等，真正能实现把人招进来、留得住、发展好。

财。平台公司作为开发区国有资产资源整合载体，自然承担了国有资产保值增值和国有资本安全运作的任务。这也倒逼着公司从开发区投融资平台公司向园区综合运营管理平台转变。做好资产管理，一方面，要在常规的租售基础上，借助如数字化平台等有效的管理手段，使财务价值与品牌形象稳步提升；另一方面，要借力资本运作，打造覆盖“投融建管退”的服务闭环，实现更高水平的财务价值。

事。要从三层面解决办事效率低下、流程不顺的问题：一是管委会要通过权责清单下放管理权限给平台公司；二是公司要建立完善的内部组织体系，主要包括完善法人治理机制、优化组织架构体系、部门职责与岗位设计；三是公司要建立完善的制度体系，主要包括适配的母子公司管控机制、人力资源管理机制、薪酬与绩效管理机制、企业文化体系等。

（六）强化资本运作
 

财政性投资降速，国有资本必然要挑大梁，发挥“开路先锋”作用。开发区平台公司需强化资本运作，依托具有稳定现金流的存量资产通过资产证券化、项目收益债等方式盘活存量资产，以及区域优势资源的整合扩增资本运作的规模效应，做大收入和现金流，逐渐从资产型融资平台向资本型投融资平台转变。通过建立“融得到、投得好、赚得多、退得出”的国有资本运营模式，赋能产业配套建设和结构升级。基于此，开发区平台公司应结合自身条件重点向五方面探索：一是成熟业务板块尝试上市运作，二是借助社会资本搭建产业基金，三是通过并购整合优化业务结构，四是围绕金融链布局多元化的金融资源赋能科技创新主体，五是围绕科创链构建完善的产业培育链条。
 

结 语

未来，随着“管委会+公司”改革的进一步深入以及开发区的转型升级，开发区平台公司在优化区域营商环境、助力基础设施项目建设和产业升级方面将大有作为。方达咨询认为，未来开发区平台公司需要勇挑重担、改革转型，以产业视角审视未来业务布局，从基础设施建设向产城融合发展转型。这一切得以实现的前提，是平台公司上位的支持，即“管委会+公司”的体制机制改革。

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