2024年3月5日，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大二次会议作《政府工作报告》（以下简称报告）。报告共包括三部分，分别是2023年工作回顾、2024年经济社会发展总体要求和政策取向、2024年政府工作任务。总体感觉，今年的《政府工作报告》体现着简约、务实和为民的特点，有着催人奋进的积极状态。
 

总理在报告中提到，“回顾过去一年,多重困难挑战交织叠加,我国经济波浪式发展、曲折式前进,成绩来之不易”。诚然，近年，受复杂多变的国际形势，以及新冠肺炎疫情、自然灾害等多重因素影响，我国的经济社会发展遭遇了不少挑战。经过全国人民的共同努力，我们克服了种种困难，在GDP增长、现代化产业体系建设、科技创新等方面实现了预期的发展目标。这正是体现了我国经济发展的韧性。
 

2024年是中华人民共和国成立75周年,是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。综合考虑促进就业增收、防范化解风险、“十四五”规划目标实现等因素，对今年经济增长的预期目标设定为5%左右。总理在报告中提到，“今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。
 

一直以来，国有企业是中国特色社会主义经济发展的“顶梁柱”，为中国经济稳定发展提供了必要的支撑。而作为地方国有企业的城投公司，更是地方基础设施建设、产业转型升级、民生服务保障的重要抓手，关系着地方的经济发展、风险化解和社会稳定。为此，把握《政府工作报告》的相关要求，找准城投公司2024年发展的关注点，尤为关键。方达咨询研究院结合十多年来对城投行业的跟踪研究，尝试从城投公司的视角解读《政府工作报告》，供广大城投公司参考。

一、把握积极的财政政策窗口期，尽快分类推进转型

报告提到，积极的财政政策要适度加力、提质增效。这沿用了去年底中央经济工作会议关于财政政策的表述。具体措施包括：赤字率３％，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元；地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元；发行１万亿元超长期特别国债，并在未来持续几年。
 

众所周知，近年来受地方债务风险、土地市场下行、支出事项较多等因素影响，地方政府的财政压力一直堪忧。地方处于一边疲于应付化债，一边囿于项目资金筹措较难的窘境。2023年秘密下发的35号文和3899名单，更是给城投的融资套上了史上最严的紧箍咒，这进一步加剧了地方的资金压力。以地方债的持续扩容、1万亿特别国债的发行为代表的财政政策，无疑给地方缓释了压力，地方的项目建设资金来源得到较好保障，这也间接减少了城投的融资压力。所以说，在近几年积极财政政策的窗口期，广大城投公司要加快转型步伐。

特别需要提到的是，报告再次明确提出“分类推进地方融资平台转型”。可见，融资平台转型关系债务风险，关系我国经济社会持续稳定健康发展，已然成为社会共识。至于如何分类推进？参照相关文件的要求，一般包括三个方面：一是针对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要予以清理注销；二是针对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要剥离其政府融资职能，转型为公益类国有企业；三是针对有稳定经营性收入，依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，要按照市场化方式运作，但不得替政府或受政府委托融资。

二、按照现代化产业体系要求谋篇布局，发展新质生产力

报告将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”作为2024年政府工作任务的首项工作，提出“充分发挥创新主导作用，以科技创新推动产业创新；推动产业链供应链优化升级；积极培育新兴产业和未来产业，积极打造生物制造、低空经济等新增长引擎；积极推进数字产业化、产业数字化，促进数字技术和实体经济深度融合”等多方面内容。
 

现代化产业体系于党的二十大报告中首次提出，强调坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加快实施创新驱动发展战略。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研期间提出：“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”。新质生产力具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。可以看出，科技创新在建设现代化产业体系与发展新质生产力进程中发挥着主导作用，其中，战略性新兴产业和未来产业是建设现代化产业体系与发展新质生产力的主阵地。

长期以来，作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础的国有企业，为我国的产业发展、科技进步作出了重要贡献。当前建设现代化产业体系已经成为我国经济发展主线和现代化建设的核心任务之一。国有企业需要从自身的功能定位出发，在现代化产业体系建设中积极发挥引领支撑作用，并通过科技创新、产业创新、体制机制创新、发展方式创新等加快发展新质生产力。而对于城投公司而言，其实体化、产业化转型已是大势所趋，却依然存在产业布局不优、竞争能力不足等问题。所以，城投公司要基于城市发展需要、资源禀赋状况、产业结构特征，按照现代化产业体系要求进行业务布局，注重科技创新、人才建设和资本运作，发展自身的新质生产力。
 

三、关注重点领域、短板领域，继续发挥投资拉动作用

针对未来的投资方向，报告有多处着墨。比如超长期特别国债，报告提到要用于“国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”；比如政府投资的带动放大效益，报告提到要“重点支持科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，加快实施‘十四五’规划重大工程项目”；比如乡村振兴，报告提到要“深入实施乡村建设行动，大力改善农村水电路气信等基础设施和公共服务，加强充电桩、冷链物流、寄递配送设施建设，加大农房抗震改造力度，持续改善农村人居环境，建设宜居宜业和美乡村”；比如新型城镇化，报告提到“要深入实施新型城镇化战略行动”,要“稳步实施城市更新行动,推进‘平急两用’公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市”。

现代社会，基础设施扮演着重要的角色，在促进经济增长、改善宜居水平、推动区域协调发展等方面都有着不可或缺的作用。对于我国而言，存在着地区发展不协调、城乡发展不均衡的问题，表现在基础设施领域尤为明显。为此，报告在多个重点领域、短板领域提出了投资要求。这些领域多数关系着国家安全、社会责任和民生保障，是中国式现代化建设和实现共同富裕的重要内容。

城投公司历来是地方基础设施建设的主体，自成立以来，便投身于中国的城镇化建设当中。在当前新的要求和新的方向下，城投公司需要系统思考如何科学、合理、有效地持续参与重点领域、短板领域的基础设施建设，这一方面能够继续发挥其投资拉动作用，另一方面也有助于自身的转型发展。比如，针对中央或地方预算安排的资金，城投公司可以代建主体或者乙方的身份参与；再比如，针对有一定收益的项目，城投公司可作为项目投资建设和运营主体，并联合专业团队共同参与。但城投公司在开展基建项目投资过程中，切忌新增隐性债务，并努力提高资金使用效率。
 

四、以“两核”为重点，深入实施国企改革深化提升行动

报告提出今年将坚定不移深化改革，增强发展内生动力。在国企改革方面，明确提出要“完善中国特色现代企业制度，打造更多世界一流企业。深化实施国有企业改革深化提升行动，做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力。”
 

2023年6月，中办、国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023-2025年）》，标志着继国企改革三年行动之后的新一轮国企改革行动正式启动。8月16日，国务院总理李强在北京主持召开国务院第二次全体会议，强调要“深入实施新一轮国企改革深化提升行动”。10月1日，《求是》杂志刊发国务院国资委党委署名文章《深入实施国有企业改革深化提升行动》，八大重点改革任务浮出水面。一是优化国有经济布局结构，加快建设现代化产业体系；二是完善国有企业科技创新机制，加快实现高水平自立自强；三是强化国有企业对重点领域保障，支撑国家战略安全；四是以市场化方式推进整合重组，提升国有资本配置效率；五是推动中国特色国有企业现代公司治理和市场化经营机制制度化长效化；六是健全以管资本为主的国资监管体制；七是营造更加市场化法治化国际化的公平竞争环境；八是全面加强国有企业党的领导和党的建设。

过去，以城投公司为代表的国有企业改革以增强活力、提升效率为重点，随着国有企业体制机制的逐步健全与完善，其竞争力不强、效益不高等问题愈发凸显。为此，新一轮国企改革的重点是提高核心竞争力和增强核心功能。2024年是国企改革深化提升行动落地实施的关键之年，也是承上启下的攻坚之年。在当前，城投公司要把握中央一系列政策指引，优化完善现代企业制度，对标一流企业，深入实施新一轮国企改革深化提升行动，以更好地推进自身的转型发展。
 

五、积极化解债务风险，坚守不发生债务风险的底线
 

统筹好发展和安全是当前我国经济社会发展的重要任务之一，目标是牢牢守住不发生系统性风险的底线，地方政府债务风险一直是风险防范的重要领域。2024年《政府工作报告》提到要统筹好地方政府风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。
 

2023年7月24日，中央政治局会议提出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。此后，在财政部等推动下，各省份地方政府通过发行特殊再融资债券以置换城投的高息债务，实现债务展期降息，缓释了城投公司和地方政府的债务风险。与此同时，国办发35号文的秘密印发，以及在中国人民银行等推动下，金融机构与城投公司平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险。从整个2023年来看，对于地方债务问题，呈现着“有保有压”的监管态势。

虽然化债工作稳步推进，但根据财政部长刘昆此前的讲话，可以看出目前化债进度仍不及预期。在化债过程中，甚至不乏有些地方一边化债、一边新增。2024年是化债的第六个年头，任务依然不轻。而作为地方上重要的举债主体——城投公司，其债务风险的化解关系重大。为此，城投公司在分类推进转型过程中，不仅要做到不新增债务风险，还要利用好一揽子化债方案的机遇，继续争取特殊再融资债券额度，积极对接金融机构进行债务展期、置换等，坚决守住不发生债务风险的底线。
 

六、践行“双碳”战略，推进绿色低碳发展，打造绿色城投

报告提出大力发展绿色低碳经济，推进产业结构、能源结构、交通运输结构、城乡建设发展绿色转型，还提到要推动废弃物循环利用产业发展。双碳方面，提出扎实开展“碳达峰十大行动”，提升碳排放统计核算核查能力，建立碳足迹管理体系。能源方面，提出深入推进能源革命，加快建设新型能源体系，发展新型储能等。

为了共同应对全球气候变化挑战，减缓气候变暖趋势，2015年12月，在第21届联合国气候变化大会上，审议并通过了《巴黎协定》并于2016年11月正式生效。《巴黎协定》的主要目标是将21世纪全球气温升幅控制在比工业化前水平高2℃以内。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出,“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。

城投公司作为城市建设和发展的主力军，是城市绿色低碳发展的重要主体，是实现“双碳”目标的重要力量。同时，“双碳”也给城投公司转型发展提供了新的思路，带来了新的机遇。2023年，已有不少城投公司在碳资产管理、业务拓展、绿色金融等方面进行了有效的尝试，引领了城投公司绿色低碳转型新风尚。随着碳达峰碳中和诸多政策的落地，减碳、负碳等行动会加快推进，城投公司应当积极践行“双碳”战略，推进绿色低碳发展。一方面，可通过能源结构调整、技术迭代、设备更新等途径推动现有业务绿色低碳转型；另一方面，可着手布局碳资产清查与管理、新型储能、循环经济等绿色低碳产业。

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