2022年5月以来，以国务院办公厅出台的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》为纲，各省、市纷纷出台相关政策文件，“存量资产盘活”已经成为各地防范化解政府债务风险、推进国资国企改革和扩大有效投资的重点工作。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于降低政府债务风险、降低国企负债压力、扩增国有资本运营效益等具有重要意义。特别是对于基本面相对较弱、财政收支形势严峻的县域而言，有效盘活政府存量资产是解决财政资金缺口的不二选择。

 

01 加快县域存量资产盘活整合的背景

 

（一）政策形势需要
 

经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。据中国证券报相关数据，目前我国基础设施存量资产超380万亿元，其中约30-40%属于有经营性收入的基础设施资产，合计超过百万亿元。同时，我国每年有约20万亿元的新增基础设施投资，如果能逐步实现盘活，加上带动的新增投资，政策工具效率远超地方政府专项债券。

 

早在2018年，顶层关于防范化解地方政府隐性债务风险的27号文就明确提出，地方政府可以通过盘活资产化解存量隐性债务。2022年5月25日，国务院办公厅印发了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），全面提出盘活存量资产的重点方向和优化完善存量资产盘活的方式。2022年7月1日，国家发改委印发了《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）提出建立协调机制、建立盘活存量资产台账、灵活采取多种方式盘活不同类型存量资产、推动落实盘活条件、加快回收资金使用、加大配套政策支持力度、开展试点示范、加强宣传引导和督促激励等8方面具体要求。同年11月24日，自然资源部、国务院国资委联合印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，积极稳妥推进国有企业存量土地资产更名和处置，鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地，妥善处理各类涉地历史遗留问题，建立健全工作协同机制。

 

在中央和省市的政策支持下，各地纷纷开展资产盘查盘活工作。盘活对象中基础设施项目资产仍为重点，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等，此外，具有改扩建潜力的项目资产以及闲置资产、非主业资产也将会有序开展盘活工作。通过盘活存量资产可以缓解相当一部分政府债务压力，实现债务化解与资产活化的双赢。

 

（二）县域发展需要
 

改革开放以来，40多年的基础设施建设推动县域城镇化水平上到一个新台阶。在这过程中，县域积累了大量的存量资产，城市建设发展已然由“增量时代”步入“存量时代”。“存量时代”背景下，如何有效盘活存量资产，加快资金回笼，化解地方债务风险和财政压力是地方政府必须面对的课题。

 

因为我国经济体制改革已进入深水区，产业结构和融资结构的深层次矛盾逐渐凸显。在这种情况下，地方政府只有通过“自救”，盘活沉淀资金和存量资产，才能改善当前资金短缺之困局，缓解产业投资不足之压力，同时化解有可能因为违约而产生的债务风险。

 

存量盘活是对存量资产的重新认知，也是城市价值的重塑。通过存量盘活，把各方力量和各方资源集成好，把盘活腾挪出的资金聚焦在关键领域和薄弱环节，重塑城市空间、调整产业结构、补齐功能短板，为城市发展创造更多生命力。

 

存量资产盘活的根本目的是发展经济，而大部分城市及区县的财政收入及支出结构决定了每年新增可用财力仅能满足刚性支出，因此必须挖掘、盘活能够变现的资源最大化项目，既要考虑传统的财政资源、土地资源，还要考虑新兴经济资源、项目资源。

 

基于上述理解，县域常见的可盘活资源包括：（1）资金投入较大、开发难度较大的存量土地资源和需要多部门审批、限制严格的矿产资源等要素资源；（2）海陆风电、屋顶光伏、车用能源加注设施和分布式能源站等新能源项目资源；（3）智慧停车、智慧路灯、智慧城市、中央厨房、户外广告、原水与供水、收费公路等特许经营资源；（4）片区开发、无人驾驶、路衍经济、岸线与港口资源等产业开发资源；（5）碳汇资源、旅游景区等生态资源，各县域应根据自身资源分布情况因地制宜进行资产盘活。

 

（三）国资运营需要
 

当下县级政府真正缺乏的，实际上不是资产本身，而是资产的盘活与运营能力。国有资产管理运营能力不足、国有存量资产手续欠缺等问题更彰显出存量资产盘活的必要性：如单位普遍存在自行出租国有资产，事前不进行可行性论证，出租行为不报财政部门审批，租金标准没有经过评估，承租人的确定和租金定价存在随意性等现象；又如部分资产虽办理了竣工验收交付使用，但资产产权归属单位却无记录或记录价值不实：有的长期挂在建工程或往来账，有的将单独建立的基建账封存，甚至交付使用多年且已发生维修费，都未结转资产，这些都会造成单位资产的严重不实和国有资产的流失隐患。

 

从县域资产盘活的实践来看，盘活主体大多以国资平台公司为主。一方面，国资平台公司作为地方最主要的国有资本投资运营主体，长期以来与政府联系密切，理解政府意图明确，具有作为未来地方国有资产资源整合载体的天然优势；另一方面，市场化融资能力是国资平台公司最核心的能力，大多数区县级国资平台公司现有的主体信用较低，还本付息和“代”融资的任务仍然艰巨，未来进一步拓宽公司的市场化融资渠道，需要基于县域政府性资产资源禀赋状况，加快盘查盘活整合力度，将有一定现金流和经营价值的资产注入到公司，重构主体进行盘活，尽快壮大公司资产与营收规模，提升市场化融资能力和可持续经营能力。

 

02 主要盘活措施及案例

 

（一）产权处置
 

此类盘活方式适用度最广，一般包括三种模式：

 

一是资产出售。对国有权属的资产或项目，应具备合法合规、权属清晰、债务明确、历史资料完整等，但因经营管理能力不足，不能充分发挥资产效益的，可积极动员资产项目原始权益人，依法依规在产权交易机构公开挂牌出让，回收资金、盘活资产。如国有储备土地、解除出让合同收回的土地、闲置土地及房、国有林场等，满足条件的，均可通过产权交易进行盘活。对非国有权属的资产或项目，如闲置土地、厂房等，政府可以采用合理的价格回购，变为国有属性，进一步用来发展公共服务类和功能类项目，或者重新入市，作为城市发展的新空间，重新释放土地等资产价值。

 

二是股权合作。一般由国企与国企或民营资本之间通过增资、收购、合资、混改等方式，鼓励非公经济成分积极参与共同开发产品和市场，共同经营、共担风险、共享利益，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，拓展或提高在现有行业内的竞争力，实现存量资产的盘活。该方式适用于业务产业链拓展、专业性较强、行业竞争激烈的领域，实施重点为合作标的进行估值、公司治理、资金管理等。

 

三是兼并重组。一般适用于国有资本体系内部整合，针对僵尸企业、空壳公司，或者无法正常运营的国有企业，可以通过新主体（一般是经重组转型后的综合类国资平台）对企业资产、债务、运营、管理等资源进行清产核资，通过整合实现协同效应，盘活可利用的资产，降低金融风险。

 

案例：会昌县“五级主体经营盘活乡村资产”模式
 

会昌县针对当前乡村资产大量闲置、沉睡、管护运维不到位、乡村振兴投融资渠道不畅等问题，建立了“县振兴集团+乡镇子公司+村合作社+龙头企业+农户”五级主体经营模式，形成乡村资产盘活利用经营的基本框架，以推进国企改革为契机，整合成立县振兴集团作为全县乡村振兴投融资主体、乡村振兴项目实施主体、产业经营主体，负责对接金融机构、牵头成立乡镇子公司、对乡镇子公司进行财务监管。

 

由县振兴集团和乡镇各村合作社进行股份合作成立乡镇子公司，具体负责乡村资产管理、乡镇产业经营、乡村振兴项目实施和农业生产社会化服务。各乡镇发挥各自优势，因地制宜发展农业、工业、旅游、光伏等产业，大力发展壮大乡镇经济，对小型农饮工程、农田水利、林地等公益性乡村资产履行管护和运维职责。

 

该县做实做强作为村级产业经营主体的村合作社，对农村集体所有山林土地、水利设施、蔬菜大棚、山塘水库、住房用房、新增耕地等资产进行全面摸排、清产核资，经确权评估后以股份入股乡镇子公司，促进村集体经济发展壮大、村民增收致富。县振兴集团注册运营“会昌独好”区域公用品牌，选择一批有基础、有技术、有经验的企业进行合作扶持。企业负责吸纳就业、组织生产、提供产品。产品进入“会昌独好”品牌店使用区域公用品牌统一营销。

 

会昌县依托各乡镇的生态、文化和区位优势，因地制宜推进农文旅融合发展。白鹅乡梓坑村成立了梓君公司，利用紧邻和君教育小镇、和君职业学院的优势，整合闲置农房兴办民宿，为和君教育小镇提供劳务服务、生态农产品、后勤服务等等。集体经济年收入从40万元增长至120万元。

 

2022年，该县振兴集团盘活乡村资产超过35亿元，完成市场化融资25.6亿元，营业收入由2021年的400余万元增长至5亿元，利润亏损扭转，盈利达5000万元。全县村集体经济经营性总收入达到8500万元以上；村均经营性收入超过36万元，同比增长33.3%。农户通过土地、林地等资源入股合作社获得分红，参与发展产业获得收益，为乡镇子公司、龙头企业提供劳务获得薪酬。初步统计，截至目前，全县农村集体资产估值已超过50亿元。2022年，县振兴集团获得了农业发展银行、国家开发银行等金融机构的贷款25.6亿元，并与赣州银行等机构签订了乡村振兴战略合作协议。“十四五”期间，会昌县在服务乡村振兴方面将获得不低于50亿元的金融支持。

 

案例来源：中国日报网《会昌积极推进乡村资产盘活利用改革》
 

（二）资产租赁
 

资产租赁主要面向达不到产权处置条件但可通过经营盘活的资产，一般以房产（商品住宅、保障房、商业地产）为主。集体所有的资产，如供销社资产、集体林场、集体土地等，因历史遗留问题多，产权梳理和处置难度大，也可以通过资产租赁取得经营收益的形式盘活。通过资产租赁的方式盘活往往经营收益有限，因此需要广泛梳理形成

 

案例：成都城投携手万科泊寓合资运营长租公寓项目
 

2018年，经成都市国资委批准，成都城投下属资产公司和成都泊寓双方各出资1500万元（各占股50%）设立成都城投泊寓资产管理有限公司，主要涉足长租公寓经营管理业务。成都城投泊寓资产管理有限公司成立后，以包租方式获取成都市干道建设指挥部权属的怡北商住楼资产作为初始运营项目，出资对项目进行改造、运营。通过不断运作壮大、不断完善管理，未来将陆续投资运营城投集团旗下可用于合资公司管理的闲置资产，从而达到盘活国有资产的目的，同时提升物业价值与经营收入，实现双方合作共赢。

 

打造住房服务平台“城投住房”公共服务平台。成都城投协同成都市住建局、成都城投、天府市民云三方共同打造线上住房服务平台——“城投住房”，提供整租、合租、国有住房、安心公寓四大板块功能服务，该系统已初步于2021年3月在天府市民云APP上发布；平台上线的租赁房源，均直接来自万科、蓝光、华润、中海、绿城、朗基等品牌开发商的物业租售中心，且所有房源均通过了成都市住建局的权属核验。未来，平台后续还将开通国有租赁住房、业主直租房源、品牌公寓等频道，满足不同市民的租住需求。通过该线上平台，城投将进一步融入新房服务和社区服务业务，以社区物业为中枢，搭建起“租赁服务+物业服务+社区治理”的产业协同平台。

 

打造“城投臻寓”保障性租赁住房品牌。成都城投积极发力保障性租赁住房，落实“房住不炒”、缓解住房租赁市场结构性供给不足，推出“城投臻寓”品牌和水岸东里保障性租赁住房项目，助力成都房地产市场平稳健康发展，以切实行动托举起年轻人的“安居梦”，为新市民、青年人扎根城市提供安居保障。

 

案例来源：金台资讯《万科旗下泊寓携手城投 合资打造长租公寓首店开业》
 

（三）创新用途
 

创新用途一般适用于老旧资产，这类资产往往长期闲置，收效甚微，但具有可开发经营的空间，比如供销社、废弃厂房、废弃矿山等。对于这一类老旧资产，可通过策划进行再定位，通过改造再赋能，配套专业化运营管理，如可以探索委托管理、统一公开招租等经营方式，形成资产可持续收益，往往可以打造为网红打卡地。这类资产在盘活的过程中，政府不作为主导，由“管控”走向“赋能”，提供商业配套设施，推动商业配套设施的共享共用，承租方则独立运营，自主进行产业升级、商业模式创新、战略转型。

 

案例：衢州首家文创供销社——美好生活供销社项目
 

2022年4月，由衢州供销社主推、湖镇镇政府和一盒故乡文创团队联合打造的衢州首家文创供销社—“美好生活供销社”开门营业，做起了售卖回忆、售卖乡愁的生意。

 

经过十几年的大浪淘沙，供销社逐步淡出人们的视野。近年来，衢州市社通过理清“家底”，挖掘、盘活基层供销合作社可利用的资源和资产，与当地政府保护开发古镇、建设现代农业服务中心、培育电商直播平台等工作相结合，盘活闲置资产 ，让旧资产焕发新容颜。在浙江省衢州市龙游县湖镇的原供销社旧址上，一幢红砖房旧木窗的建筑里，浓浓的供销回忆扑面而来。

 

供销文化镌刻时代印迹，供销文创激活乡村振兴。衢州市龙游县湖镇“美好生活供销社”不仅盘活了闲置资产，还成为当地展示特色文化和风物的窗口；给新时代的年轻人提供学习空间，重现那个年代艰苦奋斗、无私奉献的“背篓精神”和“扁担精神”；以“线上直播与线下体验”相结合，销售当地农产品和文创产品，增加农民收入，助力乡村振兴和共同富裕。

 

衢州市社主要从以下三方面着手：一是有人管。在原社有资产管理领导小组的基础上，建立健全衢州市供销合作社社有资产管理委员会，对社资委监管对象、职责、人员组成和工作机制作了明确规定。二是管什么、怎么管。结合衢州市供销社社有资产少、运营规模不大的实际情况，修订完善《衢州市供销社社有资产监督管理办法》，对社有资产的所有、管理体制、产权管理、运营管理、收益管理和监督、责任作了明确规定。同时对组建社有资本投资（运营）公司、完善财务管理制度、建立合作发展基金、基层社资产监督管理等方面提出了一系列要求。三是重点管。衢州市社从重点领域监管下手，重点对参股企业和合作发展基金进行完善修订。修订了《参股企业管理办法》，规范对外投资，加强社有资产安全和保值增值，防止社有资产流失；制定《供销社合作发展基金管理暂行办法》，2021年安排30万元，首次建立衢州市供销合作社合作发展基金，并从资金来源、资金用途、工作流程和相关监督管理作了明确规定。

 

案例来源：中华合作时报《浙江衢州市社：旧资产焕发新容颜》
 

（四）存量改扩建
 

存量资产改扩建，即通过改建、扩建等，改变资产使用功能，使存量破旧资产重新焕发生机，而实现资产价值提升，适合于针对规模不大但可开发空间较大的经营性资产，如交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发、工业企业退城进园、商业综合体改造等，可考虑将存量资产与新建项目打包实施，由社会投资人或县属国有企业购得存量资产后，辅以提升改造提升，增强项目盈利能力，并通过提升改造水电、道路、物业、房屋外立面等配套设施的方式，提高资产利用价值

 

案例：高阳县智慧水务项目
 

高阳县原有供水设施存在设备陈旧、系统老化、管网漏失严重等问题，造成了水资源浪费，很难保证用户的正常用水。为提高运营效率，增加公共服务供给，保障居民用水需求与安全，高阳县人民政府决定实施高阳县智慧水务项目。

 

项目采用资产购置的运作方式，购置标的为高阳县住房和城乡建设局所拥有的高阳县自来水供水管网等资产及供水特许经营权，资产的受让方是高阳县润阳水务工程有限公司。依据资产评估报告，购买资产共计193项，包括管线、水表、阀门等，资产规模约6954万元。高阳县润阳水务工程有限公司购买资产后对高阳县27000米供水管线及38909块水表进行智慧化改造提升。项目总投资约10627万元，其中改造提升投资约3673万元，购买高阳县自来水供水管网等资产投资约6954万元，项目已于2022年6月获得银行的贷款批复并完成存量部分放款。

 

案例来源：新青年咨询《资产购置模式盘活存量资产获银行支持-河北省高阳县智慧水务项目介绍》
 

（五）招商引资
 

对符合省市县产业规划，短时期内未能发挥资产效益的厂房、校舍、破产企业等闲置低效资产，可围绕资产的基础功能进行再定位，包括产业定位、业态规划，包装一批招商引资项目，通过引入具有相关管理运营经验或出资实力的战略合作伙伴等，强化专业营销、商业策划、运营管理，提升资产运营效率，助力资产盘活。特别是对于开发区来说，资产盘活与产业招商应当有机集合、靶向发力。在实际操作中，有三个注意事项：一是坚持国有资本经营、主导产业规划与招商引资并重的方向，稳步推进招商引资；二是把招大引强摆到盘活资产的突出位置，多方位拓宽招商引资渠道；三是抓统筹、强绩效、促变革，完善招商引资体系建设，切实以招商引资增强区域发展后劲、带动增量，实现高质量发展。

 

案例：谷城县“府院联动+招商引资”，成功盘活破产企业“僵尸资产”
 

金鹏机械是谷城县一家民营企业，因不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务，已停工停产八年有余。

 

2022年6月27日，金鹏机械最大的债权人湖北谷城农商行申请金鹏公司破产清算，6月30日谷城法院裁定受理破产清算申请，通过“摇号”的方式确定湖北金银汇清算有限公司担任管理人。管理人进驻企业后，在谷城法院主持下，由原公司财务主管对公司会计账簿、凭证及相关资料向管理人和审计机构进行全面移交，由管理人和审计机构审计企业财务，对资产全面清查盘点并进行评估、拍卖。后因疫情和市场经济不活跃等因素影响公司资产很难成交，管理人在网上的四次拍卖均流拍。

 

当得知城关镇人民政府招商引资过程中，某广东服装企业欲在谷城投资建厂的消息后，谷城法院积极主动与城关镇人民政府联系，并与该服装企业代表人多次磋商，在“府院联动”机制的有效推动下，成功引导管理人与广东某公司签订了原金鹏机械有限公司不动产转让合同，至此该起执转破案件顺利办结。本案是“府院联动”机制成功应用的典型案例，通过政府招商引资平台，有效盘活“僵尸”企业资产，使沉睡了八年之久的资产回归市场，再次发挥经济效益。

 

案例来源：谷城县人民法院《招商引资+府院联动，成功盘活破产企业“僵尸资产”》
 

（六）资产证券化
 

对于燃气、供电、供水、供热、污水垃圾处理、旅游等收费率较高，政府合规补贴等政策支持力度稳定，经营收入及效益稳定的项目，可根据资产状况，配比与项目关联的经营性资产，按照 PPP 及特许经营有关要求，通过资产打包，增强资产盈利水平和吸引力。将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

 

基础设施资产证券化是以公共服务类设施所产生的现金为支持（未来收益为偿付），发行可交易证券的一种融资形式，适用于具有稳定现金流的收费公路、铁路、通用机场、轨道交通、重大水利工程，以及城镇供水、供电、供气、供热、垃圾污水处理、保障性租赁住房等。该方式重点在于基础设施合法合规，产权明确，能够产生独立、可持续现金流。

 

基础设施REITs是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。该方式适用于交通、能源、市政、生态环保、仓储物流、园区基础设施、保障性租赁住房以及具有供水发电等功能的水利设施、旅游基础设施等。该方式侧重点权属清晰、资产范围明确、现金流持续稳定。

 

REITs的本质是资产上市，可帮助优质资产通过资本市场实现公开募集资金，是盘活存量资产效率最高的方式之一。但发行REITs的门槛相对较高，对资产的要求也比较严格。产权清晰、现金流稳定、回报率满足投资者要求的优质资产，可优先选择以REITs的方式盘活。

 

案例：都投集团绿色供水收费收益权ABS项目
 

2023年1月，“国君-五矿-都投集团绿色供水收费收益权资产支持专项计划”成功发行。本期产品是继四川企业发行全国中西部首单绿色水资源收益权ABS后，四川企业发行的又一单绿色基础设施ABS项目。当前全国共发行6单绿色供水ABS，四川省即依托资源优势成功发行2单。

 

本期产品由成都都江堰投资发展集团有限公司（简称“都投集团”）旗下的都江堰岷江水务集团有限公司（简称“岷江水务集团”）担任原始权益人和资产服务机构，由都投集团提供增信支持。岷江水务集团负责都江堰市自来水供应、污水处理和供排水基础设施建设，下辖7个供水厂，供水范围覆盖都江堰主城区和都江堰市11个镇街及103余个乡安置点，用水受益人口约70万人。

 

本期产品的基础资产为成都市都江堰西区水厂对于都江堰市主城区及青城山片区未来7年的供水收费收益权。西区水厂作为2008年地震后建设的重点民生项目，日供水能力20万吨，配套建设了供水管网流量压力监控系统。西区水厂投入使用后，确保了都江堰市民生用水的安全和稳定的同时，显著减少了地下水的开采并通过漏损率控制实现每年节水约133万吨，系绿色基础设施项目。

 

据悉，都投集团是都江堰市的唯一综合运营商，资产规模超过千亿，主体评级AA+。都投集团自成立以来，通过资产整合、财务优化、产业布局和信用提升，再融资能力和资本运营能力持续提升，融资成本和融资结构持续优化，已成功发行了都江堰市首笔绿色公司债、美元债，设立了成都市郊区新城首支致力于乡村振兴发展的子基金，彰显了市场投资者对都投集团国企改革成效和经营情况的高度肯定。本次项目发行规模4.6亿元，发行期限7年（3+3+1年），票面利率5%，创都江堰市国企有史以来发行人民币债券票面利率新低，体现了资本市场对都江堰市良好金融生态环境的积极认可。ABS的成功发行，将为供水能力持续提升和城市发展需要提供重要资金保障，更是都投集团运用创新直接融资金融工具盘活国有资产的“破冰之旅”。

 

案例来源：中国证券报《“国君-五矿-都投集团绿色供水收费收益权资产支持专项计划”在上交所发行》
 

（七）特许经营
 

近年来，为了进一步盘活区域内存量资产资源，缓解地方财政压力，各地方政府创新性地设置了各类特许经营权，并通过竞争性方式直接拍卖特许经营权或选定特许经营权项目投资人。

 

目前我国未对政府特许经营权进行专门立法，相关法律、行政法规未对政府特许经营实施范围作出明确规定。《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令2004年第126号）第二条规定“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等六部委令2015年第25号）第二条规定“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相较于《市政公用事业特许经营管理办法》扩大了政府特许经营权适用范围，采取“列举+兜底”的方式规定了属于基础设施和公用事业领域的项目可以实施特许经营。

 

目前，不少城投公司参与了城市建设运营的重任，拥有一些特许经营权、城市空间资源等无形资产，对于这部分无形资产，可以自己经营，或以出租或出售的方式充分利用。

 

案例：公主岭市特许经营模式盘活卡伦水库项目
 

卡伦水库位于公主岭市黑林子镇境内，是公主岭市唯一的地表型水源地，控制流域面积330.4平方公里，保障人口16.2万人，日供水量约5万立方米。卡伦水库之前一直是按照传统的方式在运营管理，这在一定程度上限制了卡伦水库的运营效率，为了提高该水库的经营技术、管理手段和服务理念，公主岭市决定对原有经营管理模式进行调整，提升资产的运营管理水平和效率。

 

本项目选择特许经营模式实施，具体方式为公主岭市人民政府授权公主岭市水利局作为实施机构，通过公开招标方式选择特许经营者。在特许经营期内，实施机构有偿授予特许经营者本项目特许经营权和其它开发经营权益，特许经营者收入包括卡伦水库水源供水收入与其它开发经营收益相关的收入，特许经营者利用以上收入支付运营维护成本、偿还债务本息、缴纳税费，回收资本金并自负盈亏。特许经营期届满后，特许经营者将本项目特许经营权涉及设施及相关权益无偿、不设任何权利负担的移交给公主岭市水利局或公主岭市人民政府指定机构。

 

本项目总投资约7.4亿元，已于2022年12月成功获得国家开发银行吉林省分行贷款审批和投放，融资金额5.9亿元。通过将资产合理组合的方式将项目特许经营权授予给具有丰富运营管理经验的社会资本，一方面提高了资产吸引力，保障了特许经营者的合理利润与还款来源，另一方面可建立健全水库管理的长效机制，补齐水库工程管理短板，确保水库安全长效运行，为社会公众提供更加优质的公共产品和公共服务。

 

案例来源：新青年咨询《资产组合方式盘活存量资产—公主岭市卡伦水库特许经营项目介绍》
 

（八）数字化助力
 

将资产运营管理与数字化业务创新、业务数据等内容快速深度融合，优化创新商业管理模式已成趋势。通过将“获取、登记、转移、招商、租赁、签约、考核、盘点”等全流程实现线上可视化，实行精细化管理，不断提高资产“活化”使用率和价值盈利水平，以数字化改革撬动国企管理运行体制的变革重塑。

 

案例：赣江新区——数字化打造资产盘活新范本
 

江西赣江中医药科创城建投集团有限公司作为赣江新区平台公司（赣江控股集团有限公司）的重要组成部分及中医药科创城核心区开发平台，一项项改革先行先试。一是搭建网络询价数据库，助企降本释放新动能。为了向赣江新区建设项目提供种类丰富、质量过硬、价格合理、供应及时的产品。荟城实业（建投子公司）深入调研市场优质企业，征集、归纳516家供应商，建立询价网络数据库，涵盖了建筑材料类、装修材料类、软装货物类、机械设备类、其他货物类共5个类别，背靠背进行市场询价，大大降低了产品原材料、生产、运输等各方面成本，同时也扩大了供应范围。二是开发资产盘点线上系统，推动管理优化升级。为提高现有资产使用效益，发挥资产效能，创德公司（建投子公司）开发了资产盘点线上系统，实现固定资产全过程管理，快速查看固定资产的新增、使用、调拨等状态，利用该系统管理工具，实现固定资产的标准化管理。

 

案例来源：金台资讯《赣江中医药科创城：创新求变 打造新区中的“特区”》

 

03 工作建议

 

（一）组建工作专班，强化组织保障
 

建议区县级政府高位谋划，组建资产盘活工作专班。一般建议主要领导牵头任组长，县直相关单位、平台公司主要负责人为成员。定期召开协调会议，对全域资产清查盘活工作进行调度，研究解决问题，整合力量、统筹兼顾做好相关工作。同时，拟定存量资产盘活工作方案，建立存量资产台账。按照标准化格式分区域、分领域建立存量资产台账，针对存量资产项目具体情况，分类落实各项盘活条件。

 

（二）组织全面盘查，分类分批盘活
 

在政府工作专班的统筹下，由区县级财政或国资监管部门牵头（部分地区也可由发改委参与双牵头），对各行政事业单位、重点乡镇（含林场、水库）、国有企业（含平台公司、全面所有制企业）的资源、资产、资金情况进行全面清理，包括特许经营权、收费权等，对梳理出来的资产进行登记建档，为政府的全面盘活资产存量方案提供真实可信数据。纳入盘活存量资产台账后，精准挖潜，分批处置。根据不同资产类别，匹配产权处置、资产租赁、创新用途、存量改扩建、招商引资、资产证券化、特许经营、数字化助力等方式方法分类施策，在合法合规基础上开辟盘活资产绿色通道，精简和优化办事流程，推动形成工作合力，切实提升清查和盘活工作效率。

 

（三）严格监督管理，确保合规高效
 

各责任单位应牢固树立全域“一盘棋”的思想，按照“统一领导、统一政策、分步实施”的原则，规范工作流程，细化工作举措，压实责任单位主体责任，形成“主要领导亲自抓、分管领导具体抓”的工作态势，确保国有资产清查和盘活处置工作合法、合规、顺利实施。配套建立工作督导机制，落实任务到项、责任到人的要求，工作专班定期督查工作推进情况，对工作成效明显的单位给予通报表扬，对弄虚作假、敷衍塞责的单位给予进行通报批评，并跟踪督导整改。

 

（四）嫁接合作资源，引资引智引才
 

国企存量资产的盘活是一项系统性工程，需要各参与主体专业运作、利益共享，涉及主体不仅包括地方政府、国有企业，还应包括中央企业、金融机构、社会资本、专业运营服务机构等。区县政府可积极出台专项激励措施，引入央企和社会资本参与进来，加快引进一批高水平、专业性强的服务盘活存量资产的第三方机构，招引一批具有丰富从业经验的专业人才，依法依规为盘活存量提供尽职调查、项目评估、财务和法律咨询等专业业务。

 

（五）深化平台转型，优化资产运营
 

区县级国资平台公司作为国有资本运营和国有资产经营的重要载体，连接了地方政府与市场。但与此同时，区县级国资平台公司普遍存在的市场化运营能力不足问题也会造成资产盘活和持续经营效率问题，甚至国有资产流失。因此，区县级政府和平台公司均应高度重视市场化转型，把握本轮深化国企改革提升行动的重大机遇（点击可查看），不断打造造血机制，外引内育搭建资产运营管理梯队，提高经营管理能力。除了需要国资平台公司发挥作用，还需要专业机构的规划设计和运营能力，将清查出来的国有资产分类注入，依托国资平台公司整体推动、整合盘活，提高资产运营管理效率。

 

04 结   语

 

国有资产的存量发展时代已经真正到来，要避免盲目做大体量，资产“存而不优、大而不强”。这一阶段下，创新盘活、运营好存量资产成为了各地政府、国资平台公司的当务之急。方达咨询认为，地方政府，特别是县级政府应高度重视，高位统筹，将推动资产盘活与平台公司转型结合起来，加快推进回收资金、盘活资产、运作资源“三资”运作改革，实施从增量扩能为主转向增量崛起与存量升值并举，使发展动能由要素投入向创新驱动转变，由规模扩张向提质增效转变。

 

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