城投公司在产生、发展、转型的各个阶段，都伴随着各类资产的整合重组，随着投融资模式的转变以及政府对国有资产监管的加强，资产整合重组俨然成为城投公司追求高质量转型发展的必然趋势。每一次的资产整合都代表着城投公司的一次“新生”，而每一次“新生”都对城投公司治理水平提出了更高要求。本文提出“三阶段、六措施”，以整合重组和企业治理为切入点，以集团化运作为落角点，梳理分析问题所在并提出破解之道，以期为城投公司实现集团化运作提供帮助。

 

回顾历程：三个阶段 不同治理状态表现

 

自城投公司成立以来，大致经历了三个阶段的整合重组，在不同阶段其表现出的企业治理问题也大有不同：

 

阶段一：从0到1“填充式”的初级重组，公司化运营未真正形成

 

面对1994年分税制改革和《预算法》《担保法》新规，地方政府不得不通过其他途径获得城市发展建设所需要的资金，城投公司应运而生。地方政府通过组建城投公司融来资金并用于地方基础设施建设，这一举措也很好应对了1997年亚洲金融危机带来的不利影响。2008年全球金融危机爆发，在“四万亿计划”和国家政策鼓励之下，城投公司全面开花。在这一时期，地方政府通过行政手段进行资产划转，对城投公司进行无序的、填充式的资产注入，其目的是为了快速做大资产规模，打造承贷主体。资产注入类型以公益性资产为主，经营性资产非常少。资产整合重组后的城投公司未实现有效运作，资产利用率不高，公司整体经营收入极低。

 

在这一阶段，城投公司整合重组表现为“注重形式、为整而整”，真正的公司化运营主体尚未形成，企业治理问题主要表现为：

 

1．企业管理行政化：城投公司与政府部门“两块牌子，一套人马”合署办公，城投公司是地方政府施政的重要部门与工具，堪称第二财政。政府对城投公司采取直接干预，行政化管理现象突出。

 

2．组织管控有似无：公司治理结构不完善，部门设置不齐全，专业技术和管理人员严重缺乏，一人多岗、兼岗现象十分普遍。可以说，集团公司对下属企业的管控接近丧失，管理力量、管理制度、管理思路都不清晰。

 

3．人员复杂身份多：在公司人员构成上，除市场招聘、退役军人转业安置外，还有组织任命、机关车改安置、退休返聘、人事代理、劳务派遣、特殊引进人才等多种形式，人员身份多样化，员工整体年龄偏高。

 

4．平均主义难留人：城投公司人员层级划分较多，晋升空间狭窄且渠道单一，薪酬结构与人员身份挂钩，绩效考核与薪酬无法实现直接关联。“平均主义、大锅饭”现象普遍，难以吸引优秀人才、业务骨干，也造成人才大量流失。

 

阶段二：为提升融资能力需求的升级重组，公司化运营体系已初建

 

城投公司融资模式使其陷入借旧还新的恶性循环，地方政府也存在巨大的债务风险。2010年国发19号文要求严格规范投融资平台的行为，2012年财预463号文提出地方政府不得将公益性资产作为资本注入融资城投公司，因此为达到融资政策对城投公司项目现金流的要求，地方政府开始为城投公司注入经营性资产。这一时期，城投公司不在单纯依赖政府“填充式”的直接资产划转，开始根据企业发展的需要来进行资产的整合重组，同时为提升市场化融资能力，划入的经营性资产占比不断提升。也正由于经营性和准经营性资产的注入，城投公司开始改变过去整合重组后管理重视不足的问题，着手构建企业自主经营能力。

 

在这一阶段，城投公司整合重组表现为“注重内容、因需而整”，公司化运营体系初步建立，企业治理问题主要表现为：

 

1．组织职能待发挥：由于过去多年项目建设运营、投融资经验的积累沉淀，城投公司已搭建较为完备组织架构，但也不乏个别部门虚置，未实现真正运营。法人治理体系初建，但法人治理效果未真正落实。

 

2．管控观念渐形成：伴随着新一轮的资产重组，城投公司开始探索集团化运作，但由于缺乏企业运营管理经验，开始对大型公司如何管控产生兴趣，甚至照搬或进行模仿，真正的集团管控观念、思维还未形成。
 

3．人员队伍不充足：由于经营性资产注入以及对经营能力要求提升，城投公司对人才的需求进一步增加，而薪酬、福利、培养、晋升等人力资源制度的不完善，造成其缺乏市场竞争力，难以吸引高端技术和管理人才。
 

4．考核机制不科学：市场化的绩效管理机制未建立，绩效考核简单粗放，甚至延续机关事业单位方式方法，对员工难以起到应有的激励和鞭策作用。
 

阶段三：以高质量发展为核心的进阶重组，集团化运营体系赴前行

 

受到2018年中发27号、46号文对政府隐性债务监管的影响，国发23号文指出可设立国有资本投资、运营公司重组整合相关国有资本，在中央政策的引导下，为促进投融资体制改革、防范债务风险以及推动高质量发展，各级政府继续将整合重组作为城投公司转型发展的重要手段，其主要模式有两种：一是吸收合并，以既有城投公司为主体，整合其他城投公司及资源，形成较大规模的投资控股集团；二是新设合并，分为“1+N”新设一家投资控股平台集团整合区域资源，以及“N+N”根据不同业务类型整合成立多家专业集团。通过高质高效的整合重组，注入与并购更多有效资产资源，健全管理架构，提高经营能力，提升企业资产管理效率和资产收益水平。

 

在这一阶段，由于对企业自主经营能力要求的提高，企业治理问题已经成为城投公司无法回避的问题，“大而不强、集而不团”现象普遍存在。企业治理问题主要表现为：

 

1．资产整合欠考虑：迫于国企改革政策倒逼压力，城投公司整合重组开展匆忙，前期对重组范围、重组方式、集团定位、业务布局等思考不深入、不全面，导致重组之后集团成员企业之间分业明显，部分过于分散但也不乏同质竞争。

 

2．法人治理不完善：一方面是总部治理能力薄弱，体现在党组织领导缺位、董事会职权未落实、治理主体职权边界不清、党组织前置研究未开展等。另一方面是集团下属企业法人治理规则不统一，集团总部治理手段简单，缺乏有效控制。

 

3．集团管控待构建：由于集团公司与下属企业之间的功能定位不明晰，集团管控模式无法确定，集团总部与下属企业职责分工不清，导致总部无法发挥战略统筹、资源配置的协同作用，集团难以发挥“1+1>2”的效果。

 

4．组织架构不匹配：城投公司尚未站在集团化运作视角考虑集团公司与下属企业组织架构设计。在纵向上，母子公司之间存在职能空白、职责重叠；在横向上，内设各部门之间权责边界分工不清，存在推诿扯皮现象。

 

绝其本根：六项措施 多维手段有效改善

 

如果说整合重组使城投公司生出了新的躯干，那么完善的企业治理体系则是企业的筋脉，二者兼备才可使城投公司熠熠生辉、稳健经营。方达咨询认为，需从六项核心措施上下功夫，具体如下：

 

1. 构建一体化战略体系，实现战略统筹

 

战略规划是企业发展的航向标，决定了下一阶段企业目标定位和发展方向，只有方向正确了，努力才有意义。首先是集团总体战略，运用科学的方法对集团现有资源、财务状况、业务经营、内部管理等方面进行诊断，分析企业内外部发展环境，在明确上位政策规划、宏观经济发展趋势、区域产业发展态势、国资国企改革要求等的基础上，对集团总体发展规划、业务发展规划、职能发展规划等进行分析论证，为集团整体发展提供顶层设计。其次是下属企业战略，相承集团总体战略，结合下属企业实际编制下一层级战略规划，实现与母公司的协同发展。同时，通过构建一体化战略体系，避免集团内部产生无序、同质竞争。

 

2. 完善法人治理机制，牢筑企业根基

 

法人治理机制是集团决策中枢和处理各种关系的基石，城投公司需根据企业不同发展阶段，不断加以完善。一方面是集团公司层面，以“三会一层”为抓手，建立“党委核心领导、董事会战略决策、经营层执行落实、监事会依法监督”的法人治理机制，人员充分落位，厘清职责边界，建立议事规则，提升“三会一层”履职的专业性和有效性。另外，董事会可按需设立战略投资、审计风控、人力资源等专门委员会，加强董事会决策能力。另一方面是下属企业层面，依据股权比重及章程约定，对下属企业分类实施法人治理设计，在明确各下属企业治理逻辑前提下，灵活运用法律、政策的强制性和授权条款，合理安排“三会一层”职能分工，保障集团公司作为股东的最大权益。

 

3. 建立集团管控体系，构建重要抓手

 

第一，基于集团一体化协同发展的原则，明确母子公司功能定位，理顺母子关系，确定管控层级。第二，科学分类，差异管理，按照下属企业战略定位、股权结构、管理成熟度等实际情况，建立差异化的管控模式。比如针对经营时间长、决策体系相对完善的下属企业，应考虑充分授权，同时加强下属企业行权能力建设。而针对新成立、管理体系尚不健全的下属企业，在成立之初可考虑适当收权，待公司发展成熟后相机动态调整。第三，建立统一规范的管控制度体系，一方面是向上理清与国资监管机构的权责，明晰城投公司自身职责；另一方面是向下划分与下属企业权责界面，集权有度，授权有章，积极释放下属企业经营活力。

 

4. 重构组织管理体系，夯实管控基础

 

首先，根据集团整体战略要求、集团管控模式、企业发展规模、业务分布特征等因素，设计符合集团运作需求的组织形式。基于集团总部功能定位，优化部门设置与职能分工，明确岗位设置和核定人员编制。其次，推动集团总部职能建设，以价值管理为导向、以功能定位为基础、以母子管控为手段，全方位打造价值型集团总部，不断优化集团总部职能。最后，在集团总部组织架构与职能职责明确的基础上，梳理各下属企业部门设置与职责划分，使下属企业职能与集团总部职能形成有机联系和协作，最终促进集团整体组织管理体系更加完善、契合、高效。

 

5. 选优配强核心队伍，搭建人才堡垒

 

千帆竞发靠人才，人才是推动企业发展的第一资源。首先，集团层面需根据战略规划制定人力资源规划，识别关键岗位核心人才，梳理岗位需求，并盘点自家人才，明确人才缺口。其次，通过“内部选拔+外部招聘”渠道、“内部轮岗+外部职业经理人引进”方式来配置和储备各类人才，搭建多层次人才梯队。再次，建立人才培养与发展机制，一方面，对基层员工进行有计划地培训和开发，提高员工整体专业技术水平；另一方面，选拔素质高、有潜力员工给予重点培养，储备后备人才队伍。最后，配套相应岗位轮岗、职务晋升、绩效考核和价值分配等机制，吸引和保留专业、高端、创新人才，打造公司人才资源优势，最终为集团化运作与融合发展提供有力的人才支撑。

 

6.打造企业文化引领，促进观念融合

 

通过价值观念、制度机制、品牌形象、行为准则等方面重塑企业文化，逐渐引导员工对企业文化的认同和遵从，让企业文化变成“润滑剂”，缓和整合融合过程中发生的各项矛盾。企业文化可以分为三个层次：第一是内层的精神文化，主要指企业的愿景、使命、价值观。对此，城投公司应在发展过程中总结凝练企业发展核心理念，向全体员工公布并要求其理解、记忆。第二是幔层的制度文化，包括领导体制、人际关系以及各项规章制度和纪律等。城投公司应以“精神文化”为导向，修订完善集团各项规章制度，通过制度建设反映集团的精神文化内涵。第三是表层的物质文化，主要指企业的外部形象建设。针对物质文化，城投公司以企业精神文化为核心，开展多种形式的文化活动以及发布行为规范准则。

 

结语

 

城投公司经历了20多年的砥砺前行，已不仅仅是城市建设运营的主力军，更是推动地方产业升级、化解地方政府债务、促进地方经济发展的重要担当者。地方政府通过资产重新整合为城投公司铸造出坚实的身体躯干，而只有真实地面对、分析经重组后的企业治理体制机制问题，全面完善企业管理体系，城投公司才能称为拥有一个“强健的体魄”，才能源源不断的造血，扛起地方经济社会发展大梁。过往问题积弊已久，改革也并非一蹴而就，心有信念则无畏前行！

 

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