2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在京顺利召开，国务院总理李强作《政府工作报告》（以下简称《报告》）。《报告》系统总结了2024年我国在经济发展、社会建设、科技创新、城乡融合、生态环保、政府治理、改革开放等领域取得的优异成绩，特别是在应对复杂多变的国际形势和国内经济回升向好基础不足等方面展现出的韧性与活力。同时《报告》也明确指出了当前仍存在的问题与挑战。

作为"十四五"规划收官年、新一轮国企改革深化提升行动决胜年及"十五五"规划承启年，2025年经济增长预期目标设定为5%左右，与2024年保持一致。该目标的提出综合考虑了就业增长、风险化解、民生保障等需要及增速目标实现可能性等多重因素，体现了稳健务实的政策导向。但需要关注的是，鉴于国内外宏观环境压力叠加，实现“5%左右”增速的目标较上一年更具挑战性。总理在《报告》中也表示，“实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力”。

国有企业作为国民经济支柱，持续发挥经济稳定器作用；地方城投公司更是承担着基建投资、产业升级、民生服务等重要职能，对区域经济发展、风险缓释及社会稳定具有重要作用。为此，把握《政府工作报告》的相关要求，找准城投公司2025年发展的关注点，尤为关键。方达咨询研究院结合十多年来对城投行业的跟踪研究，尝试从城投公司视角解读《政府工作报告》，供广大城投公司参考。

一、把握更加积极财政政策窗口期，加快推动平台转型

《报告》提到要实施更加积极的财政政策，统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。沿用了2024年12月9日召开的中共中央政治局会议的表述。所谓“更加积极”是指在去年积极财政政策基础上进一步加大力度，具体表现在：赤字率拟按照4%左右安排，比去年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元，比去年增加1.6万亿元；拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比去年增加3000亿元；地方政府专项债券4.4万亿元、比去年增加3000亿元。

以往，城投公司主要作为地方政府融资平台工具，负责融资并承担城市基础设施建设工作，虽然有力推动了地方经济发展，但也导致了债务的无序扩张。在此过程中，城投公司成为了主要的债务承接主体，其沉重的债务负担使得风险隐患日益凸显，随时可能外溢。为规范地方债务管理和防范化解债务风险，中央实施了一揽子化债方案，其中，积极的财政政策发挥了至关重要的作用。《报告》明确2025年将提高赤字率、增发超长期特别国债以及提升专项债限额等，此举必将进一步缓解地方财政和城投融资压力。

《报告》提到完善和落实一揽子化债方案，并且在推动平台转型方面，表述相较于去年《报告》显得更为直接和迫切，目标与任务也更加清晰与具体。去年《报告》提出的是“分类推进地方融资平台转型”，这一表述较为宽泛，而今年《报告》明确是要“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。”不仅明确了平台公司转型的具体路径与前提——剥离政府融资职能，还在时间上提出了“加快”的要求，显示出对此项工作的紧迫性和重视程度的大幅提升。因此，2025年地方政府与城投公司都应该理解并响应要求，把握积极的财政政策窗口期，努力缓释风险，加速推动融资平台转型。
 

二、积极参与提振消费与扩大投资，持续拉动经济增长

与2024年《政府工作报告》相比，2025年《报告》显著变化在于将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为年度首要工作任务，这是对前文提及的“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振”等问题与挑战的积极回应，也体现了《报告》的务实与问题导向。

为提振消费，《报告》明确提出多项措施：如安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新、扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给、深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系等。

在扩大有效投资方面，《报告》着重强调：用好超长期特别国债，强化配套融资，加强组织协调，更大力度支持重点项目建设；规范实施政府和社会资本合作新机制，引导民间资本参与重大基础设施和社会民生领域；持续改善农村基础设施、公共服务和人居环境，推动乡村振兴；加快补齐县城基础设施和公共服务短板，发展县域经济；持续推进城市更新和城镇化老旧小区改造，统筹城市低效用地再开发；加强城市防洪排涝体系建设，完善燃气、给排水、热力、地下管廊等基础设施；发展数字化、智能化基础设施，完善无障碍适老化配套设施。大力发展银发经济、推进社区支持的居家养老等。

当前，我国经济正处于增速换挡的新阶段，土地财政、工业经济时代红利正在逐步消退，经济发展需要新的着力点和支撑点。结合《报告》对于未来提振消费和提高投资效益的工作安排，我们认为城投公司一方面可以关注社会民生动向，挖掘社会服务新机遇。具体包括前瞻布局银发经济和养老产业，同时积极拓展托育、家政、教育等社会服务领域。另一方面在扩大投资方面，要用好用足中央预算、超长期特别国债等资金，支持“两重”建设。同时，要深入实施新型城镇化战略行动，提高城市公共服务水平、现代化治理水平和数字化水平，促进城乡融合发展。

2025年是“十四五”收官之年，城投公司应当发挥国企担当，主动作为，积极落实民生保障和扩大有效投资，以确保地方政府在“十四五”期间的各项重点任务圆满达成，同时促进自身业务的多元化布局和高质量发展。不过，需要强调地是，城投公司在参与民生服务和重大投资过程中，应以市场化方式参与，切忌新增隐性债务，努力提升资金使用效率。

三、围绕“发展新质生产力”要求，拓展业务找到新增长点

《报告》将“发展新质生产力”作为2025年度的第二条重点工作，强调要因地制宜并加快建设现代化产业体系。具体任务细化为“培育壮大新兴产业、未来产业”，“推动传统产业改造提升”，以及“激发数字经济创新活力”。该任务去年即已提出并置于首位。与去年“积极培育新兴产业和未来产业”的表述相比，今年针对新兴产业与未来产业更突出“壮大”一词，这反映出我国新兴产业和未来产业已初具规模，如低空经济、数字经济、商业航天等领域，当前的重点在于进一步壮大相关产业，开拓更广阔的市场。

2025年“新质生产力”再次被写入《政府工作报告》，彰显了“发展新质生产力”在新发展阶段打造经济发展新引擎、增强发展新动能和构筑国家竞争新优势方面发挥着重要作用。2024年是发展新质生产力的元年，那么2025年必将是各地方奋力发展新质生产力的突破年，产业是形成新质生产力的载体，在产业化转型背景下，培育新兴产业与未来产业，以及推动传统产业迭代升级成为各级政府及城投公司的重点工作。

过去一年，已有城投公司积极响应号召，在培育新兴产业和未来产业等方面取得了成效。未来，对于持续推进产业化转型的城投公司而言，应紧紧围绕“新质生产力”要求，拓展业务找到新增长点。一方面，城投公司应结合当地资源禀赋和自身实际，找准产业定位，明确发展方向，因地制宜推动传统产业向高质量、数字化方向迭代升级；另一方面，针对新能源、低空经济、生物制造、量子科技、具身智能、６G等新兴产业和未来产业，在结合地方产业发展条件的基础上可通过自主培育、与社会资本合作、产业投资、入股上市公司等方式积极参与。

四、打好国企改革深化提升行动收官战，谋划新一轮改革

《报告》强调，要“坚持和落实‘两个毫不动摇’。高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。”

2023年6月，中办、国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023-2025年）》（简称：《行动方案》），标志着新一轮国企改革深化提升行动正式启动。《行动方案》共提出优化国有经济布局、强化重点领域保障、市场化整合重组、完善中国特色现代企业制度、健全以管资本为主的国资监管体制、营造市场化法治化国际化竞争环境、加强党的领导和党的建设、推动数字化转型与高质量发展等八个方面的重点任务。

2024年，地方国企实现增加值7.7万亿元，利润总额1.7万亿元，固定资产投资同比增长4.2%，研发经费投入超6300亿元，同比增长6.6%。可见，地方国资国企改革已经取得了显著成就。然而，城投公司等国有企业仍存在核心竞争力不强、主责主业不清、运营效益不高等问题。

2025年是国企改革深化提升行动的收官之年，改革任务进入收官阶段，打好收官战至关重要。所以在2025年，城投公司一方面需要高质量完成国有企业改革深化提升行动，具体包括优化完善国有经济布局和结构调整,加速建立并实施国有企业履行战略使命评价制度等任务。另一方面，面向新时代，城投公司应前瞻思考、主动谋划推进新一轮深化改革，涉及国资管理体制、法人治理体系、组织管控体系、风险防控机制、人力资源管理体系等各个领域，通过全方位提升，塑造更优质、更强大的国企有机生命体。

五、做好隐性债务置换工作，加强城投经营性债务管理

当前，我国经济社会发展的重要任务之一在于统筹发展和安全，确保不发生系统性风险。其中地方政府债务风险防范尤为关键。2025年《政府工作报告》提到要“稳妥化解地方政府债务风险”，“动态调整债务高风险地区名单”并“做好地方政府隐性债务置换工作”。

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》，带来一揽子5年合计“12万亿”元化债新政，在“12万亿”化债新政下，各地方政府通过发行置换债将隐性债务置换为显性债务。2025年以来，全国已有超过20个地区正式宣布“隐债清零”。

2025年是“十年化债”历程的第七年，《报告》明确将“稳妥化解地方政府债务风险”作为年度重点工作，可见化债任务依然艰巨。所以，作为地方上重要举债主体的城投公司，一方面在2025年还要与地方政府通力合作，按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。另一方面，在“隐债清零”后，城投公司后续新增债务均作为经营性债务来对待，需要城投公司打造经营性债务管理能力，加强债务风险预警与防控。具体而言，一是从项目本身的自我平衡角度思考是否有足够地现金流支撑项目的还本付息和持续运转；二是从公司整体的运营状况角度思考是否有足够的经营性现金流或融资能力支撑债务的滚续。需要强调的是，城投公司在自身债务管理过程中，要坚决遏制违规举债冲动，确保不逾越这一红线。

六、发挥国企战略使命与担当，全面推进乡村振兴工作

2025年2月，党的十八大以来的第13个专门指导“三农”工作的中央一号文件——《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（简称：《意见》）公开发布，为新时代推进乡村建设工作作出了具体部署。本次《政府工作报告》再次聚焦乡村振兴，明确提出要“着力抓好‘三农’工作，深入推进乡村全面振兴”，具体包括“加强农田水利设施和现代化灌区建设”；“做好“土特产”文章，发展林下经济，促进乡村特色产业延链增效、联农带农，拓宽农民增收渠道”；“持续改善农村基础设施、公共服务和人居环境”等内容。

城投公司作为地方国有企业的代表，承担着推进国家现代化建设、保障人民共同利益的重要使命，更是国家实施乡村振兴战略不可或缺的力量。为此，城投公司应充分发挥自身优势，勇于担当，全面融入乡村建设工作，并以此为契机拓展业务发展空间。

建议城投公司从以下工作入手参与乡村振兴工作：一是深入推进农村基础设施建设，包括乡村公路、高标准农田、农村水利等；二是盘活闲置资产，带动农民增收。城投公司可以探索成立国有乡村振兴子公司，盘活村民或村集体闲置农耕地、宅基地、集体建设用地等闲置资产，发展现代农业、文旅休闲、旅游度假、健康养生等产业，带动农民增收并获取土地开发收益和产业投资效益；三是农村人居环境整治，包括参与村容村貌整治、污水处理、生活垃圾处理等。

七、科学编制“十五五”规划，谋篇布局年度重点工作方向

《报告》提出“今年将开展‘十五五’规划编制工作”。今年，既是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”（2026-2030年）规划的谋篇布局之年。“十五五”规划在我国经济社会发展进程中具有特殊重要地位，主要体现在三个方面：一是作为连接“十四五”与“十六五”的桥梁，是推动我国2035年基本实现社会主义现代化目标的关键规划；二是决定我国能否成功跨越中等收入陷阱并稳固跻身“高收入组”国家（或地区）行列的重要规划；三是适逢我国改革开放50周年，对外开放可能迎来新政策与新使命，也将面临新挑战。

对城投公司而言，制定好“十五五”规划同样至关重要。具体体现在方面：一是找准方向。城投公司的本质属性决定了其发展轨迹必须与政策周期同频共振。“十五五”期间的新型城镇化、地方债务化解、国资国企改革等政策红利的释放，要求城投公司通过战略规划建立“政策解码-资源匹配-落地实施”的完整传导链条。二是统一思想。战略规划文本能够团结内部力量，引领公司全体人员朝着既定方向前进。三是三向营销。其一，向上营销。城投“一把手”可代表企业主动向政府、国资部门和相关政府职能部门营销理念和规划，整合政府资源；其二，向下营销。向子公司、部门中层和基层员工营销战略、理念、文化和目标，形成内部协同的氛围；其三，向外营销。通过规划的实施提升企业形象，获取金融机构、产业资本及专业机构等非政府部门的外部支持。

因此，2025年，城投公司需科学开启“十五五”规划编制工作，通过战略规划的系统重构与指引，实现从“城市建设运营商”向“城市综合服务与产业发展商”的转型升级。

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