导 读：工业用地作为经济社会发展的重要空间载体，其利用强度和配置效率直接影响到经济发展的质量和效益。在严格控制建设用地总量的背景下，“寸土寸金”的开发区如果存在大体量的低效工业土地，那么，它的经营显然是不合格的。然而，经过改革开放以来的快速粗放式发展，我国开发区普遍存在低效存量工业用地，与工业用地需求增加的矛盾愈发凸显，形成低效企业退不出、优质企业进不来的困境，与我国高质量发展的新阶段要求不相适应。如何再开发这些土地、实现变“存量”为“增量”，激活这些“沉睡资产”、节约集约利用土地显得十分迫切。因此，本文从低效用地界定出发，分析了造成低效用地的原因、并根据盘活主体的不同，总结了开发区低效用地盘活模式。

 

一、开发区低效用地的界定
 

2016年原国土资源部印发的147号文件最早对低效用地进行了释义，是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。方达咨询认为，低效用地的内涵可概括为未按要求对土地进行开发建设，或土地利用现状仍有调整提升潜力的在用建设用地。

 

对于开发区而言，低效工业用地的认定标准不是统一不变的。在设定的过程中，应以国家或地方政府统一标准为基础，充分结合具体城市、具体区域、具体发展阶段进行针对性设定，因园施策，针对性筛选园区内的相对低效用地。在国家层面上，2021年，自然资源部发布了《工业项目建设用地控制指标》（征求意见稿），从促进土地资源节约集约和高效利用的角度出发，对工业用地的提出了规范性指标和推荐性指标。其中规范性指标包括容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重，为必须符合的指标项。推荐性指标包括固定资产投资强度、土地产出率、土地税收等，地方需根据本地实际，科学合理提出具体指标值。目前，我国已有多个省（直辖市）、市、区（县）、开发区等相继引发了《低效工业用地标准指南》、《低效用地评价与认定标准》、《低效用地再开发试点工作实施方案》等。为推动低效用地再开发，2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号），部署在15 个省（市）44 个城市（区、县）开展新一轮低效用地再开发试点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4 个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，有效盘活存量土地和低效用地。2024 年8 月，自然资源部利用司会同中国国土勘测规划院，总结提炼了试点第一批典型案例，旨在推动城镇低效用地再开发工作，总结形成更多可复制推广的经验做法和典型案例。可见，当前国家对低效用地再开发工作的重视。

 

通过整理相关文件规定，可以总结开发区低效工业用地大致分类为：

 

1.开发未完成类。项目已动工开发建设，其开发建设用地总面积已超过应动工开发建设用地总面积三分之一且（或）建设工程投资总额已超过投资总额的25%，但开发建设未完工，且未经原用地批准机关批准的已停止开发建设一年以上的工业用地；

 

2.开发未达标类。项目已经建成，但建筑系数、容积率、绿地率等未达到开工项目建设用地控制指标要求；或者已达到控制指标但根据项目利用现状，仍有调整盘活、提升利用空间的工业用地。

 

3.产出效益差类。项目用地已经依约建成，企业处于未投产、未正常经营、停产半停产等状态，自身难以恢复正常运营的；虽有生产但投资强度、税收、产值等未达到合同（协议）约定的要求等；

 

4.产业转型类。国家禁止类、淘汰类产业用地、不符合环保标准和安全生产要求的工业用地，转型升级及“退二优二”的工业用地，政府列入“关停并转”范围的产业用地。

 

值得指出的是低效工业用地在认定过程中，不仅要考虑是否存在如上情形，还需结合产业差异进行分析，产业不同认定的标准也有所不同。所以在认定过程中要灵活变通，不能一刀切，这也给低效工业用地的判定工作增加了一定难度。

 

二、开发区低效用地的成因
 

近年来，开发区如何处置“僵尸企业”，盘活低效用地一直是开发区高质量发展的棘手问题。开发区低效用地成因复杂，这里面既有市场因素，也有企业因素、政府招商及管理因素等等。在市场因素方面，一是受外部环境因素，如外贸类企业全球经济下滑、贸易摩擦等影响，市场空间缩减，需求量下降，导致订单不足、产量下降、效益降低，部分企业无力扩大生产规模，厂区部分土地和厂房空置。二是因产业升级，企业调节不及时，对市场变化、行业发展敏感度不足，产品迭代更新慢，产品品质、质量、工艺等方面落后于市场形势而被迫限产、降产，从而形成低效工业用地。

 

企业主体因素方面，主要是由于企业经营不善，企业效益大幅下降，甚至有的企业管理者涉及违法问题导致企业停建、停产、停工，形成低效工业用地。还有的因资金问题，将土地、房产用于抵押贷款维持资金周转后，经营不善造成资金链断裂，形成低效用地。

 

政府招商因素方面，特别是在开发区建设初期阶段，园区产业发展导向不明确，为了追求开发区的快速发展，政府在招商时土地节约集约意识不强，急于争项目、落项目，片面追求引进企业的数量，以较为宽松的政策进行招商引资，对客商实力、项目可行性、产品技术含量、市场需求与潜力等调查不充分，导致项目在引进之初就存在先天缺陷。导致引进的产业层次较低、规模较小、竞争力不强，造成园区产业与园区定位错位的问题。

 

园区管理方面，一是开发区管理者（一般是管委会）未能根据实际情况和自身条件，制定本园区在土地开发及退出方面的政策，导致准入门槛过低，低成本滋生了变相囤积工业用地的现象，同时缺乏对退出机制的明确指引和低效工业用地的有效监管平台。二是园区布局规划不合理，低效工业用地分布较为散乱未能形成集中片区，造成低效用地无法集中盘活形成规模效应。对于开发区政府部门而言，收购低效工业用地需要大量资金，并且在人力方面也面临较大压力。

 

三、开发区低效用地盘活模式
 

正是因为造成低效用地的原因多样复杂，市场、法律、政策因素互相交织，涉及主体多元，盘活难度较大。亟需按照分类处置、因地施策的原则实施再开发、盘活。一般而言，开发区低效用地有综合改造、功能变更、拆除重建三种类型。根据盘活主体的不同，可分为三种不同的盘活模式。

 

（一）原产权人主导下的低效用地盘活
 

1.“零土地”增资技改

 

对于开发未达标类低效用地，在符合规划、不涉及改变土地用途等条件下，由原产权人通过追加投资等方式继续进行开发。如建设高层标准厂房、厂区改造、购置设备等途径提高土地利用率。增加的建筑面积，除自用外，也可引入产业链上下游或者符合当地产业导向的优质企业，原产权人可获得分割转让收益或租金收益。

 

例如，安徽歙县经开区积极推进园区企业以技术改造、项目嫁接等方式，实现“增项目、不增地”的经济集约化发展，持续提高土地利用率和亩均效益。黄山张氏曲轴有限公司于2019年入驻园区。利用园区内的闲置低效厂房，公司快速完成了项目签约与设备进场。2021年，公司投资2000万元在现有生产车间内实施年产500万套曲轴箱改造项目，进一步提升公司生产能力，项目也获得获省生产线改造设备补助并在2022年初顺利投产。

 

2.实施兼并重组

 

对于有实力的企业可利用技术、管理、资本、市场及品牌等方面的优势，对产品附加值不高且自身缺乏改造提升能力的企业或因经营管理不善而陷入困境的企业实施兼并重组，推进产业转型升级。

 

例如安徽池州经开区通过收购、注资、资本合作等形式加大对闲置存量资源激活力度，累计收购资产近2亿元，盘活存量资本超4亿元。其中，恒生科技重组三信化工是池州开发区激活存量资本、加快转型升级的成功案例之一。安徽三信化工有限公司是池州经开区一家高新技术企业，受历史遗留问题影响，公司在管理决策、股权分配等方面存在较多分歧与矛盾，公司产值增产不明显。在开发区管委会的帮助下，池州恒生科技有限公司购买该公司78%的股权实现绝对控股，新增投资近2000万元，增加两条生产线，企业产能扩大1倍，经营管理水平也得到明显提高。

 

3.整体或部分转让/出租

 

对企业依法取得土地使用权后，已投入一定的资金进行土地开发，因项目、资金、预期效益等原因，短期内难以继续开发或达到预期目标的，可以将企业全部或部分土地使用权进入二级市场转让，或申请委托交易，再或者签订土地出让合同补充协议，缩减供地面积，实现 低效用地再利用。

 

在实操层面，深圳、北京等地专门成立了工业用地二级交易平台，提供公开竞价交易服务，且不向工业用地使用权转让双方收取任何费用。上海也创造性的做了“结余土地分割转让”的新模式，产权方在报政府审核同意后，将结余的土地部分分割转让给园区开发平台、战略新兴产业项目或者土地储备机构等，土地转让价格不得高于上一年度本区域内的工业用地产业项目类的平均价格，转让后的土地使用年限为原建设用地使用权的剩余年期。

 

（二）开发区管委会主导下的低效用地盘活
 

1.土地回收

 

对企业依法取得国有土地使用权后，因项目、资金、预期效益等原因，无法按照土地供应合同和投资约定开发的用地，或虽然企业已经投产但产出水平偏低的土地，可以采用协商方式有偿收回土地使用权。这种方式对开发区管委会的资金要求较高，但是优势明显，政府进行地块更新、产业提升的主动性和控制力都更强，现实中也确实有企业愿意配合收回，这样效率更高，周期也更好把控。

 

为了解决回收成本高的问题，各地探索成立专项资金用于地方闲置土地资源或建筑物的回购、改造、补贴以及相关配套支持。对于盘活利用存量土地，设立过渡期政策，给予税收优惠，降低企业投资成本和准入门槛。为激励企业参与土地再开发的积极性，多地对同意收储后再开发的企业，在依法补偿的基础上再给予一定奖励，如结合实际设置按期搬迁奖、按期腾空奖和土地交付奖等政策，但这些补偿补贴资金必须根据搬迁进度或土地出让进度分期支付。

 

2.土地置换

 

因规划和产业布局等原因造成的低效工业用地，但是这家企业本身还符合国家与当地产业政策，有一定发展潜力的，可以考虑采用异地置换的方式。但尽量优先在原地块所在的辖区内选址，在符合城乡规划及现行产业用地供应政策的前提下，可通过协议出让方式进行等价值土地置换手续，涉及的搬迁费用依法依规给予补偿，土地出让价款按收支两条线执行。

 

如中国华能存量火电厂资产盘活项目，该电厂1994年成立，存量土地共1580亩。电厂发电能源结构等已不符合“双碳”发展目标。2020年1月，经与南京市政府多轮沟通协商，最终确定通过土地置换及产业导入综合开发的方式实现盘活。华能南京电厂关停后由政府将电厂土地收储，并在南京麒麟科创园选址进行土地置换，有效避免了低效华能南京电厂存量土地资产的连续贬损，并以回流资金促进落后火电厂的有序腾退关停，助力长江流域生态环境保护修复，有效解决退城入园问题。通过土地置换，积极引入产业资源，在新址着力打造能源产业集群“中国能谷”。

 

3.“退二进三“转型，探索混合业态过渡

 

在符合规划的前提下，将与开发区产业发展定位不相适应的第二产业从区域内有序退出，发展商业、服务业等第三产业。相关政策文件明确提出，对于腾出的工业用地空间用于发展文化创意、科技研发、健康养老、众创空间、“互联网+”等第三产业活动的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地为期5年的过渡期政策。5年期满或者涉及转让需要办理用地手续的，可在国土空间规划的统筹下按新用途、新权利类型、市场价办理相关用地手续。

 

例如上海8号桥创意产业园，其前身为上海废弃老厂房，于2004年通过创意性的空间设计、前瞻的营运理念和服务模式，成为中国文创产业园的先驱。产业园在明确总体定位的基础上，进行了精准的产业规划研究，聚焦于文化创意领域的智力密集型行业，对入园企业资质进行综合评估和严格把关，不将出租率作为项目考核的关键指标。通过对企业的合理搭配组合，形成良好的文化创意产业生态，使入驻企业的上下游产业链可以不断延展，整个园区也可作为完整的集合对外开展业务合作。

 

（三）开发区国企主导下的低效用地盘活
 

开发区国有企业，一般为平台公司，作为开发区管委会实施管理的重要抓手，在协助政府实施土地回购、缓解地方政府财政压力方面发挥了重要作用。在符合国土空间规划的前提下，开发区平台公司可通过收回相应地块，加快淘汰落后产能，引入符合开发区发展的主导产业和首位产业，打造特色产业集聚区，助力开发区产业转型升级。

 

例如，在泰安高新区，现代（山东）重工机械有限公司因产品定位经营不善停产，由管委会所属平台公司泰山控股公司收回土地427.03亩。收回后土地重新安置四个新项目进行盘活，包括总投资5亿元的中翔重工，总投资3.5亿元的兴合环保科技，总投资1亿元顺诺机器人。其中安置上市公司圣阳锂科新能源公司投资建设的年产4GWh圆柱锂电池项目，是国家鼓励发展的新能源产业，是市区推动的建链补链强链延链重点产业项目，该项目从事4GWh圆柱锂电池研发、制造，总投资约16亿元，新建、改建锂电池自动化生产车间，总建筑面积约44000平方米。

 

结 语
 

开发区是引领地方经济发展的重要引擎，在高质量发展要求下，应持续坚定“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”总基调，积极向“土地存量”要“发展增量”，向“配置优化”要“发展质量”，这其中，开发区管理部门需持续发挥好引导作用，一方面从源头上降低土地闲置的可能性，完善开发区产业规划与空间规划、实施产业链招商，完善进入与退出机制，建立监管系统，另一方面，要积极引导开发区各类主体参与到低效用地盘活上来，深入推进低效用地再开发。

 

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