在人口老龄化加速与城投平台转型的双重背景下，发展银发经济正成为地方国有企业破局的关键路径。这种兼具社会效益与经济效益的转型实践，不仅可以为国有企业开辟可持续发展的第二曲线，同时通过"国企主导+市场化运营"的创新机制为破解中国式养老难题提供了可复制的解决方案。方达咨询研究院从基建改造、医疗融合、物业拓展、数智赋能、资本运作等五条路径分析城投公司探索银发经济的路径，以期为城投探索展业提供参考。

 

一、银发经济的概念及现状
 

（一）银发经济的概念
 

2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，这是我国首部“银发经济”政策文件。《意见》指出，银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，包含“老年阶段的老龄经济”和“未老阶段的备老经济”两个方面，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。

 

“银发经济”相较于“养老产业”“老龄经济”等词范围更广。需要将老年阶段和未老阶段作为有机整体统筹谋划，充分考虑个体生命周期和整体社会的代际传递，凝聚更多的社会共识，更好的满足老年人的需求，为银发经济发展奠定了良好的基础。

 

（二）银发经济的政策支持
 

从政策角度，国家一直在持续出具相关政策支持，并不断强化。

 

2019年11月中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，标志着“积极应对人口老龄化”已上升为国家战略。

 

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》发布，其中首次提出银发经济的概念，指出“发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”。

 

2022年2月，国务院发布《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，要求“大力发展银发经济，推动老龄事业与产业、基本公共服务与多样化服务协调发展，努力满足老年人多层次多样化需求。”

 

2024年1月，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，这是我国首部“银发经济”政策文件。意见中提出“发挥国有企业引领示范作用，鼓励和引导国有企业结合主责主业积极拓展银发经济相关业务”，意见中指出要发展民生事业，包括开展老年助餐服务、居家助老服务、社区便民服务、老年健康服务、养老照护服务、老年文体服务、农村养老服务等；培育潜力产业，包括创新适老化用品、关注智慧健康养老新业态、参与发展康复辅助器具产业和抗衰老产业、发展养老金融产品、拓展旅游服务业态等。意见中提出通过地方政府专项债券支持符合条件的银发经济产业项目。

 

党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。”中央有关部门组织编写的《百问》一书对此解读，称这是立足我国人口老龄化新形势，对实施积极应对人口老龄化国家战略作出的重大部署。

 

（三）银发经济的发展现状
 

1.养老需求社会需求量大，有潜力成为新蓝海
 

目前，我国人均预期寿命已提高到78.6岁。截至2023年，全国60周岁及以上老年人口29697万人，占总人口的21.1%；全国65周岁及以上老年人口21676万人，占总人口的15.4%，我国已进入老龄化社会，老龄化趋势明显。预计2035年，60岁及以上老年人口将突破4亿，占比超过30%，进入重度老龄化阶段。

 

据中国老龄科学研究中心预测，2030年老龄产业潜力将占到GDP的五分之一，2050年将达到三分之一。另据东吴证券研报预计，2026年我国银发经济市场规模将达12万亿元。国家经济下行压力不断增加，年轻消费群体普遍呈现消费降级的趋势，而老年人口不断增加，银发经济成为新蓝海。

 

2.对养老需求的差异较大，地区和代际差异显著
 

我国老龄人口以及即将步入老龄的人口在地区和代际方面具有很强的差异性，造成了我国老龄人口核心需求层次多、多样性强的特点。

 

在地区层面，整体呈现老龄化东部地区比西部地区程度深、一线城市比二三线城市程度深、农村比城市程度深的特点，这与整体人口密度相关。

 

在代际差异方面，当前我国老年群体按其出生年代的不同大致有40年的年龄跨度，在教育文化程度、财富积累、消费习惯、需求偏好等多方面均有较大差异。其中70岁及以上的中高龄老年人出生于新中国成立前后，经历了战争、自然灾害等一系列事件，大部分具有实用型的消费偏好和量入为出的决策习惯，他们是银发经济中以保障基本需求为主的群体；60—69岁的低龄老年人是我国老龄人口的主体，享受到了改革开放收入水平攀升和社会保障不断完善的时代红利，拥有更强的消费能力及意愿，是银发经济中将市场潜力转化为实际价值的重要力量；50岁至退休年龄的年长工作人群是潜在的老龄人口，其职业生涯与经济的高速增长和信息技术的飞速发展相伴，大部分具备更强的经济实力，核心诉求往往体现在情感和自我实现等精神层面，是前沿产品和服务的消费主力。

 

3.养老产业处于起步阶段，养老形势较为严峻
 

我国已进入中度老龄化社会，但是我国养老产业发展尚处于起步阶段，其中存在的经营主体发育不足、老龄工作制度不完善、养老服务体系不健全，养老服务供需不匹配、结构不平衡、城乡差距较大等问题普遍存在，并不能很好的为老年群体提供差异化、适配的养老服务。

 

4.养老方式以居家为主，社区养老、机构养老补充
 

2021年4月，国家卫生健康委老龄健康司司长王海东在国家卫生健康委举办的新闻发布会上介绍，我国老年人大多数都在居家和社区养老，形成“9073”的格局，就是90%左右的老年人都在居家养老，7%左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老。由此，目前我国老年人以居家养老为主，社区和机构养老作为补充养老方式。

 

二、城投公司发展银发经济的优势和必要性
 

（一）城投公司具有发展银发经济的优势
 

城投公司具有国资背景优势，一般与当地的政府、银行、医院等均保持良好的关系，资源丰富、资金实力强，可以带动相关产业上下游聚集，实现银发经济的产业链式发展，通过打造健康产业公司，发挥区域银发经济“领头雁”的作用。同时国有企业具有良好的信用，在民众当中具有较高的信誉度，较容易获取当地民众的信任。

 

（二）城投公司发展银发经济的必要性
 

1.城投公司需要产业化转型，银发经济具有良好的发展前景和资金支持
 

从城投公司本身来说，“后35号文”时代，城投公司进行产业化转型是必经之路，通过经营优质产业可以获取良好收益和现金流。

 

同时，在战略性产业发展之初，政府会通过加大补贴、税收优惠等方式引导企业，企业可以通过合规、合法的方法获取相关的资金补助，减轻产业发展初期的资金压力。2015年国家发改委推出养老产业专项债券，募集资金用于改造其他社会机构的养老设施或收购政府拥有的学校、医院、疗养机构等闲置公用设施并改造为养老服务设施。继养老债推出后，越来越多的城投企业探索债券发行，根据Wind数据统计，2015年至2023年，债券市场共发行养老领域非金融企业债券69期，债券规模超580亿元，从发债主体的企业性质来看，除1家公众企业外，其他发债企业均为地方国有企业，其中绝大部分为地方城投企业，募集资金主要用于健康养老产业项目建设和补充运营资金。

 

2.老龄化是每个城市都会面临的挑战，发展银发经济是国企的使命担当
 

从人口老龄化趋势来说，老龄化是国家目前及未来面临的严峻挑战，国家人口基数大、老龄人口众多、差异化显著等特点，使得老龄产业发展更加困难。完善养老基础设施、发展银发经济产业，是国有企业切实履行社会责任、服务地区民生的重要体现。

 

从银发经济产业来说，产业处于发展初期，可能需要重资金投入、获取政策支持、当地资源倾斜等，城投公司是地区产业的先驱者，通过探索新模式、布局新业务、搭建新平台、调整新架构，寻找新的发展机会，持续彰显国有企业的使命和担当。

 

三、城投公司发展银发经济的产业机遇
 

（一）养老基础设施建设、更新与运营
 

这是养老产业最基础业务，城投公司及地方政府及企事业单位拥有大量的闲置或低效的房产，通过关注养老基础设施的结构性矛盾，通过进行相关的适老化改造，可以将相关闲置、低效的房产进行盘活，转型康养产业发展，获取相应的收益。

 

案例：北京健康养老集团有限公司

 

北京健康养老集团有限公司（以下简称北京康养集团）成立于2021年10月，注册资本10亿元，是北京能源集团有限责任公司全资控股的二级一类企业。自成立以来，北京康养集团陆续接收多家企事业单位陪疗机构，并将北京颐寿轩、诚和敬两个老牌“养老先锋企业”并入旗下成为集团的全资子公司，以此集中全市康养资源、做大康养资产底盘。

 

北京诚和敬养老驿站经过多年的连锁化、品牌化、标准化的发展，已布局100余家养老驿站，实现北京主要城区的覆盖。根据不同社区特点和老人需求打造形成了“一区一特色、一站一亮点”运营模式。同时为老人提供各类便捷易得的普惠服务，从健康指导、紧急呼叫、文娱活动等基本免费的基础服务，到理发、修脚、保洁、助浴等平价延伸服务（各类收费按次15元～180元不等），再到24小时或日夜间居家照顾等特殊服务（5000-9500元/月/人，依据老人所需看护级别的不同进行差异化收费）。到目前为止，诚和敬已提供服务350万人次，服务可覆盖15万老人。

 

十四五时期，北京康养集团全力打造“普惠养老、健康养老、医养结合、资产经营”四大业务板块，基本实现养老照护床位1.5万张，辐射服务家庭3.5万户，营业收入突破10亿规模的优异成绩。

 

（二）结合医疗、文旅等资源发展康养产业
 

城投公司一般与当地医院、文旅机构等都保持良好的关系，也较容易获得当地优质资源的倾斜，一方面通过依托当地优质的医疗资源，可以合作布局护理院、养老机构、社区站点等，打造康养联合体，为老年人提供医疗、康复、养老一体化的服务，以此获得增值服务，扩大利润空间。另一方面可以依托当地优质文旅资源发展康养产业，通过明确目标群体，开发适合老年人的旅游产品，如养生旅游、文化旅游、乡村旅游等，丰富老年人的晚年生活。

 

案例：长沙市望城区国泽康养产业发展有限公司

 

长沙市望城区国泽康养产业发展有限公司（以下简称国泽康养公司）为望城区产投集团旗下国企，专注于发展银发经济。国泽康养与湖南省内多个街镇合作，提供生活照料、健康管理、委托代办等31项居家服务，推动国企养老服务实现规模化、标准化、品牌化运营。此外，国泽康养还积极争取政府补贴和政策支持，降低运营成本。

 

国泽康养通过与医疗机构合作，打造医养结合标杆项目，进一步打通医疗资源。依托集团旗下深业康复医院优质的医疗资源，为入住长者提供强有力的医疗健康保障，养老与医疗无缝对接，提供定制化的“医、康、养、护”的综合服务。通过为长者进行系统地健康状态检测、风险评估及分析，提供膳食管理、运动干预、中医养生和康复治疗等个性化方案，形成全面的长者健康管理闭环体系，满足长者养老、医疗护理、健康管理三重需求。
 

案例：福州市城投运营服务集团

 

福州市城投运营服务集团与光大养老央企合作，采取“轻资产运营+专业化服务”的模式，打造福州城投·光大百龄帮颐养中心。该康养中心紧邻飞凤山奥体主题公园，总建筑面积2.8万平方米，主要收住自理、半自理、不能自理、特护、认知障碍及病后康复等老年客户，提供养老服务床位463张，服务标准3900-16600元/月/人。在资源配套方面，康养中心内部设施完善，包含阅览室、医务室、茶吧、瑜伽室、户外活动空间等区域，致力于为入住的长者提供一站式养老综合服务；此外，康养中心周边3公里范围内还有多个著名三甲医院。在服务内容方面，该康养中心打造了“长者食堂+学堂”的模式，让老年人在餐点之余，可以学习到书法、健康养生等各类课程

 

（三）以物业为基础拓展银发经济产业
 

城投公司在过去持续基础设施建设与运营中，一般都持有城市的物业，作为相关经营收益的补充。随着地产下行趋势，城投公司需要更多的现金流和可持续业务补充，与康养产业结合，可以在原有物业服务基础上提供增值康养服务。针对不愿或不能入住养老机构的老年人，城投公司也可以结合老人的需求，有针对性的提供居家养老服务，如家政服务、康复护理等。

 

案例：越秀康养产业公司

 

越秀康养产业公司成立于2017年，以“重塑银年生活,共创美好人生”为使命，是越秀地产旗下的康养品牌。越秀康养已形成“3+8”产业发展格局,现有养老机构“海”系列、“颐园”系列、“朗高”系列三条产品线,重点提供居住、医疗、护理、餐饮、娱乐五大独具特色优质健康养老服务。

 

越秀康养依托越秀地产强大的物业基础，通过持续布局，在粤港澳大湾区、长三角、成渝经济圈等地开展了多个康养项目，包括康养社区、医疗机构、居家养老服务等，为社区老年人提供心灵慰藉、需求收集等专业化服务，并保持服务的专业化和品质化，通过提供养老服务、销售老年用品等获取收入。

 

（四）利用先进技术搭建数智康养平台
 

通过利用物联网、大数据、云计算等先进技术，搭建数智康养平台，数智康养平台一般由地方政府主导统筹规划建设，以公共服务为核心，平台的建设和运营由本地国资控股的公司主导，通过居民健康数据要素将碎片化的老年居家养老需求聚合在平台上，通过平台实现养老服务需求与供给的对接，为长期照护服务业进入家庭和社区提供信息化支撑，满足老人居家养老服务、长期照护的绝大部分需求。

 

数智康养平台除了服务老人之外，还可以为当地劳动力提供新的就业工作岗位，促进养老服务需求与供给的交易达成。同时数智康养平台收集的健康数据资产还可以进行数据资产入表。

 

案例：资阳数智健康科技有限公司

 

资阳数智健康科技有限公司是资阳产业投资集团有限公司的重要子公司，自成立以来持续打造数智康养平台，并成功开始了试运营，助力通过数字化的技术手段提升康养服务的效率以及后续价值的挖掘，将老人的差异化的身体情况和个性化的需求通过数据化手段进行精准的定位，提供一系列医养结合服务，包括日常巡诊、预约上门、送药上门、健康指导、居家照护等。目前已经签约8000多名老人，签约者家庭进行软硬件的适老化改造，未来资阳将签约20万人，基本上可以满足绝大多数老人的日常照护需求。

 

（五）通过资本投资建立银发经济生态圈
 

银发经济是一个涵义很广、外延极为丰富的产业，其不仅构成了一个完整产业链，还形成了一个生态圈，以及若干产品集和标准系，也包括政策体系、营商环境、新闻媒体、网络空间等。因此城投公司可以通过设立产业基金对外投资，布局老年用品研发产业，如助听器、轮椅、智能穿戴设备等；智能设备应用，如智能安防、智能照护等等，建立银发经济生态圈。

 

案例：福建省养老产业基金

 

2016年1月福建省养老产业基金正式成立，总规模60亿元，由财政性资金10亿元、福建省能源集团及其他社会资金5亿元共15亿元作为引导资金，吸收银行、保险等社会资金45亿元。基金首期规模30亿元，其中引导资金6亿元。

 

养老产业投资基金将着力面向五个方向进行投资。包括养老基础设施建设，主要是养老基地、养老机构、医疗康复配套、社区养老及居家养老服务等设施建设；养老综合体建设，主要包括养老地产、老年旅游、老年文化、老年体育等配套设施建设；养老产品开发，主要包括老年食品、老年药品、老年服装、老年康复辅具、老年文化用品、老年体育用品等；养老服务类，主要包括养老信息服务、养老家政服务、养老从业人员教育培训及其他养老服务；与养老产业相关的其他具有一定成长性的项目。
 

结 语

 

“后35号文”时代，随着融资政策不断收紧，原有城投公司面临着沉重的债务负担、低效无效资产占比高、融资环境持续恶化等不利的内外部环境，亟需发掘新的业务赢利点，不断增强自身的造血能力。银发经济产业既可以有效增加营收和利润，交出相对亮眼的财务成绩；又能充分发挥城投公司保障民生、维持区域稳定的使命担当，是新时期城投公司转型产业主体的有力探索，也是实现城投公司转型升级高质量发展的重要路径。

 

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