引 言：穿透式监管重塑城投生态
 

2024年9月，国资委党委首次提出国资国企要推进对穿透式监管的探索之后，“穿透式监管”这一概念就频繁地出现在各类国资国企的重要讲话、文章发布和会议中。2024年11月地方国企改革和监管工作会议中强调，要强化全级次子企业的穿透式监管，坚持问题导向；2024年12月中央企业负责人会议中明确建立穿透式监管为2025年中央企业的重点任务之一；2025年多地在地方政府工作报告中提及要健全国资穿透式监管机制。2025年3月国务院国资委发布《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，正式明确要求将“穿透式监管”的方法贯穿在内控体系建设中。对城投公司来说，穿透式监管正成为悬于头顶的“达摩克利斯之剑”，它的底层逻辑源于国家对国有资本从“管资本”向“管风险+管效能”的治理升级，更暗藏着从“被动合规”转向“主动升级”的战略机遇。本文将深入探讨城投公司在防范地方债务风险与推动市场化转型的双重压力下，面对国资的监管升级，如何进行“双向协调”和“四重革命”，以实现风险防控与效能提升的有机统一。

一、解析国资穿透式监管的四大落地法则

穿透式监管的深化实施，本质是国资国企治理能力现代化的具象呈现。过往传统的监管方式下，国资监管常常面临一些挑战：一是信息壁垒严重，国资监管机构往往无法全面、真实地掌握企业运营状况，导致监管存在盲区，出现政策制定偏差；二是信息链条过长，决策常常滞后，难以应对市场瞬息变化；三是监管手段单一，监管内容粗放，缺乏动态监控，难以发现潜在风险；四是监管力度不均，导致部分企业存在侥幸心理，合规意识薄弱。那么，如何跳出传统监管单纯依靠监管强度的方式，进行方法论的系统革新呢？穿透式监管将通过以下“四大法则”实现落地。

法则1：战略整合——从“单兵作战”到“兵团协同”

2024年多地政府工作报告中明确指出，2025年要深化国有企业改革，重点推进国有企业战略性重组工作。战略性重组的目标是通过结构优化实现“1+1>2”的协同效应，传统城投“散而弱”的历史格局正在被打破。重组过程中，国资监管机构需扮演“战略整合者”角色，加强顶层统筹规划，推动城投公司之间的资源互补与业务协同，形成合力。横向上合并同质化平台，减少区域的内部竞争，例如将多家区县级城投整合为市级控股集团，统一承接重大基建项目，降低融资成本溢价；纵向上推进被监管企业建立“集团总部—专业子公司—项目公司”三级管控架构，使总部聚焦战略规划与风险管控，子公司专注专业化运营，此外还可通过资产证券化等方式剥离非优势业务单元、回笼资金投入核心领域。

法则2：信息对称——从“信息孤岛”到“数智贯通”

按照穿透式监管的新政要求，国资监管机构必须从“监管端”出发，以消除信息不对称为核心，构建数据治理体系，提升数据洞察能力。针对被监管企业普遍存在的“系统林立、数据割裂”的痛点，指导和引领城投公司建立统一的数据治理框架。一方面可对核心概念进行统一定义，达到统计口径的一致性，例如将“隐性债务”定义为“未纳入财政预算且缺乏确定偿债来源的支付义务”，通过语义标准化规避统计口径差异，避免“明股实债”等变相融资操作；另一方面也可对城投公司信息系统接口的标准进行统一，确保数据从“企业端”到“监管端”的实时穿透，例如依据山东省《国有企业数字化转型工作指南》，要求城投公司ERP、财务系统与国资监管平台实现API直连，倒逼城投公司打破信息孤岛。

法则3：分类监管——从“粗放单一”到“精准画像”

党的二十届三中全会提出，要完善国有企业分类考核评价体系，对国资监管机构而言，穿透式监管不应再简单以行政层级划分监管强度，而是结合分类考核体系进行分类监管，探索多维度分类，可根据被监管企业的功能定位、区域能级不同制定差异化的融资审批权限，根据被监管企业的业务类型不同和风险等级不同制定调整绩效考核的指标权重等。例如，对于承担基础设施建设的城投公司，可适当放宽资金限额，但需强化项目进度和资金使用的监管；而对于高风险业务较多的城投公司，则需加大财务审计和风险评估的频次，确保风险可控。通过精准画像，实现对被监管企业风险与效能的动态评估，从而提升监管的针对性和有效性。

法则4：微观监控——从“抓大放小”到“精细管控”

穿透式监管要求实现对国有企业全链条、全级次、全要素的精准监控，对国资的监管模式变革提出了极高的要求。传统粗放的监管方式已不再适应现代企业复杂运营环境，需转向精细管控。国资监管机构应在纵向上推进精细化监管，监管范围将从传统一级企业延伸至最末级子公司，监管内容将从传统的财务数据、重大决策等宏观指标拓展至业务流程、合规细节等微观层面，监管时效将从事后纠偏转向实时监控，监管手段需引入大数据、人工智能等技术，构建智能化监管平台，监管强度需从“静态审查”升级为“动态预警”，实时捕捉风险信号，确保监管无死角，提升国资运营透明度与安全性。
 

二、城投公司破局之道：从“双向协同”到“四重革命”

对于现阶段的城投公司来说，面对国资的监管升级，城投公司需主动适应监管新常态，一方面积极向上对接监管要求，提升数据透明度；另一方面主动向内深化治理革新，提升决策科学性。只有这样，城投公司才能在多重挑战中找准平衡点，实现稳健发展。通过强化内部控制与外部监管的有效对接，找准方向，再推进内部管理的精细化改革，确保在监管框架内稳健运营的同时提升市场竞争力，城投公司方可逐步实现转型升级，迈向高质量发展之路。

一、“双向协同”的治理升级

方向1：向上对接——构建“数据+赋能”新生态

在穿透式监管的时代，来自国资监管机构的政策压力要求城投公司必须向上衔接，从最末端开始，将企业的核心运营数据转化为信息，穿透式地传导至监管机构。信息化的手段杜绝了以往进行“信息筛选”而形成“政策缓冲带”的可能性，城投公司必须正面面对穿透式监管的新要求，开展综合治理升级。

这一背景下，城投公司首先需要重新定义自身在国有资本生态体系中的功能坐标，从传统的被动接受监管转变为主动共建生态，超越单纯的信息传递，以治理主体的立场重新建立与国资监管的协同关系。这就要求，城投公司将国资监管要求转化为企业治理能力的内生驱动力，做到三个“主动”，即主动配合国资监管机构搭建数据标准体系，降低与监管机构的沟通成本；主动建立从国资监管政策落实到企业经营管理的传导机制，确保政策执行无偏差；主动建立风险预警模型和风险防控体系，将监管要求内嵌于日常运营。通过这三个“主动”，城投公司不仅能有效应对监管压力，还能提升自身治理水平，实现数据与业务的深度融合，构建起“数据+赋能”的新生态。

方向2：向内革新——打好“合规建设+数字治理”组合拳

城投公司传统的管理模式可能存在信息孤岛、决策冗长、责任不清等问题，无法适应穿透式监管对于数据须实时上报、风险要及时识别的要求，因此在穿透式监管时代下，城投公司向内的管理革新势在必行。

穿透式监管的核心诉求是保证业务真实性的同时保持决策的可追溯性，这就要求城投公司通过合规体系的深层再造与数字治理的支撑赋能，打造构建扁平化的组织架构，辅以简短的决策流程和灵活的响应机制，构建适配穿透式监管需求的敏捷型组织。通过合规体系与数字治理的深度融合，催生新型的管理模式，实现数据实时共享与风险动态监控，以双向赋能机制，使得城投公司既能满足穿透式监管的刚性约束，又能将监管要求转化为管理创新的催化剂。

二、内部管理的“四重革命”

革命1：组织能力重构——从“行政思维”到“市场基因”

穿透式监管借助现代化信息系统的高效率和即时性，会打破城投公司传统的层级结构，促使组织架构更加扁平化。在增强国资监管机构对集团总部对各级下属企业的直接监控能力的同时，使得责任和权限也更加明确，避免权责不清导致的监管漏洞。这就要求城投公司的组织管理以效率为先，进一步“去行政化”，通过监管压力的持续传导，促使全体员工从思想上向市场化转变。

革命2：管理范式升级——从“经验主义”到“数据驱动”

穿透式监管通过数据标准化和风险量化，要求企业建立更精细化的管理体系。城投公司需要加强内部控制，才能确保每一个决策都有数据支撑并且符合监管要求。与此同时，数据的标准化也会向城投公司管理者和决策者回馈更多的实时数据，辅助其更加精准地开展内部管理，助力城投公司从“以人为中心”的管理模式向“以数据为中心”的管理模式转变，提升整体运营效率。

革命3：流程优化再造——从“冗长繁琐”到“高效精准”

穿透式监管强调实质重于形式，要求数据透明和全流程监控。既然监管要求实时监控和数据追溯，那么传统的涉及多个部门、层层上报的审批便不再能够满足这些要求，这意味着审批流程需要更高效，更透明，责任要更明确。城投公司需要积极引入智能化系统，精简审批流程，减少冗余环节，简化繁琐手续。同时，借助系统的高效处理能力，大幅增强数据的实时性和准确性。

革命4：合规文化重塑——从“被动补丁”到“主动嵌入”

城投公司合规建设在某种程度上已是一种战略性的“投资行为”，而不仅仅是应对监管的被动措施。一方面，穿透式监管下风险责任与决策者高度绑定，合规升级已经从应付检查转变为生存刚需；另一方面，国资监管机构通过穿透式数据掌握企业真实风险敞口，进而动态调整政策支持力度。因此，即便这投入无法通过短期经营收益覆盖，但都应主动为之，将合规文化提升到一个前所未有的高度，为长远发展奠定坚实基础。
 

结语：穿透式监管不是枷锁，而是城投进化的催化剂

城投公司正经历从“政策依赖型组织”向“市场竞争力主体”的深刻蜕变，穿透式监管绝非单纯的约束和压力，而是一场前所未有的管理革命与自我革新。在这场变革中，城投公司不仅要在监管框架下规范运作，更要借此机会，实现管理效能的飞跃，从内部机制到外部合作，全面重塑自身的竞争力。在这一过程中，城投公司应充分认识到穿透式监管的积极作用，将其视为推动自身转型升级的重要契机，进一步找到破局方向、精准实施策略、高效推动变革。唯有如此，城投公司才能在新的市场环境下，实现可持续发展，为地方的经济社会发展作出更大贡献。

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