2024年末，国家发改委和国务院先后印发《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号，以下简称“1013号文”）、《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”），1013号文重点指出目前特许经营新机制的不规范应用情形，52号文进一步放宽对专项债券的审核权限、投向领域、用作项目资本金范围、收益平衡和偿债资金来源等的限制。两个重磅文件“一收一放”，分别对特许经营与专项债这两大主流基础设施投融资模式进行了深入的规范与调整，对地方政府及城投投资趋势产生了深远影响。现就上述两个文件的出台背景、要点内容、对地方影响等进行简要分析与阐述。

 

一、文件出台背景
 

如果要为2024年地方政府与城投的核心工作进行概括，一定离不开“化债”“退平台”“产业化转型”这三个关键词，毕竟“35号文”“47号文”“14号文”“134号文”“150号文”“226号文”等文件的影响力和压力贯穿整个2024年。城投融资受限，推动地方基础设施建设的担子逐渐又过渡回地方政府肩上。地方政府财政压力与日俱增，难以兼顾“化债”与经济发展，多地社会经济不可避免出现发展滞缓趋势。

 

2024年，地方财政吃紧已成为普遍现象。从“开源”角度看，多地政府希望通过盘活存量资产拉动非税收入，以提高财政可持续能力。因此出现政府将高额“特许经营权”拍卖给地方城投的现象。值得注意的是，这些冠以“特许经营权”盘活的项目，实际并不符合特许经营新机制精神，只是地方政府和城投之间的内部“游戏”，很容易加剧地方政府的隐债风险。同时，从“节流”角度看，在“化债”任务的重压下，地方政府在财政资金的使用上逐渐谨慎，更加倾向于将有限的财政资金优先支持“化债”，加之政府投资项目审计、巡查等方面的严格监管，多地政府新增基建投资的能力和意愿均出现了显著下滑。

 

根据调研发现，多地政府，尤其是欠发达地区的区县政府，在争取政策资金时，更倾向于选择中央预算内资金和超长期国债，而非专项债。主要原因是专项债增加的是地方政府杠杆，最终由地方政府负责还本付息；而中央预算内资金和超长期国债不会给地方政府额外新增债务压力。

 

当前，处理好“化债”与经济发展之间的平衡，已成为中央和地方政府共同面临的核心任务之一。在中央施加的压力下，很多地方政府“绞尽脑汁”筹措资金，希望优先完成“化债”任务，基础设施投资倾向偏保守。中央政府不仅要防范地方新增隐性债务风险，还要制定并实施更加积极有为的财政政策与货币政策，提振市场信心，激发地方投资活力。在此背景下，1013号文彰显了中央“控增化存”的决心，52号文则响应了中央实施更加积极有为宏观政策的承诺。

 

二、文件要点解读
 

（一）1013号文要点解读
 

自去年《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）出台后，多地对新机制精神理解不透彻，执行过程中有意或无意地出现“钻空子”的现象。1013号文出台的本质是中央对上述违规情形的进一步回应与约束。主要包括以下几个要点：

 

1.进一步明确与细化政府投资支持和运营补贴路径

 

条款内容：

 

对拟在建设期提供政府投资支持的项目，要在特许经营方案中明确政府投资支持资金来源、支持方式以及额度上限。对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据。

 

“115号文”明确财政资金支持特许经营项目的方式只能是建设期的政府投资支持和运营期的运营补贴两种。1013号文对这两种方式进一步细化，一方面要求提高政府投资支持资金的透明度，细化资金的来源、方式和额度要求；另一方面强调运营补贴的普适性，要求以地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准为执行依据，杜绝出现同类项目运营补贴标准不一致或区县级政府单独为某个项目出台高标准运营补贴政策的情形。
 

2.进一步明确特许经营模式应用范围

 

条款内容：

 

要准确把握PPP新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式。

 

1013号文强调，对于特许经营模式适用的领域和范围，并非一定采用特许经营，也可以采用其他模式实施。
 

还记得115号文刚出台时，清华大学投融资政策研究中心开设了一个热点问题问答专栏，其中有一个关注度较高的问题是“基础设施和公用事业建设运营中，除政府直接投资项目外，是否所有相关项目必须采用PPP方式？可否由地方政府直接授权国有企业实施？”清华大学投融资政策研究中心的回答与现在1013号文的内容要点基本一致，基础设施领域的投融资模式很多，政策层面从未对某一类型项目设定特定的投融资模式。实践中很多适用特许经营模式的项目，最终采用了其他模式实施，最典型的就是污水处理类项目，很多通过EPC+O模式实施，并取得了良好的成效。

 

3. 最大限度支持民营企业参与

 

条款内容：

 

要将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，不得设置限制民营企业参与的招标条件、评标标准。对因通过资格预审的申请人少于3人等招标失败的，重新组织招标时应重新审查项目基本条件、评标标准，确保不存在不利于民营企业参与的招标条件，最大程度鼓励民营企业参与；若无法选择符合条件的特许经营者，应重新论证采取特许经营模式的必要性和可行性。

 

目前，很多地方通过“两次招标”的方式，绕开115号文要求部分领域特许经营项目应由民营企业独资、控股或占股不低于35%的限制。以“安徽省某高速公路支线项目特许经营者招标”为例，2024年6月该市交通局作为招标人发布资格预审公告，公告里对申请人的资格要求为“民营企业或外商投资企业在项目公司中的股权占比不低于35%，或民营企业及外商投资企业在项目公司中的股权占比合计不低于35%” ，却因递交资格预审申请文件的申请人不足三家而流标。而后，该市交通局发布二次资格预审公告，将该资格要求变更为“该市本级国有独资或控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式参与本项目资格预审，作为本项目的投标方、联合投标方”。二次资格预审实际属于放宽了第一次资格预审中民营企业占股不低于35%的限制，最终，该项目由该省省属国企中标。
 

 

图1 安徽省某高速公路支线项目特许经营者招标资格预审公告（节选）

 

 

图2 安徽省某高速公路支线项目特许经营者招标（二次）资格预审公告（节选）

 

实践中，受115号文限制，很多应由民营企业控股或参股但实际无法吸引民营企业投资的特许经营项目，存在推进难的问题。如上文案例中的收费公路项目，根据115号文要求，该类项目应由民营企业占股不低于35%，但实际收费公路项目投资额大，基本没有民企有实力或有意愿参与该类项目。通过“两次招标”的方式，放宽投资人条件限制，在一定程度上确实能有助于项目的进一步推进。然而，也有很多特许经营项目通过“两次招标”，设置苛刻的业绩、资质等条件，达到让民营企业“知难而退”，让国有企业顺利中标的目的，实质是不符合新机制精神的。

 

因此，1013号文特意提出“不得设置限制民营企业参与的招标条件、评标标准”“重新组织招标时应重新审查项目基本条件、评标标准，确保不存在不利于民营企业参与的招标条件，最大程度鼓励民营企业参与”，进一步重申中央对激发民营经济的重视。

 

4. 规范盘活存量资产，叫停“特许经营权”转让乱象

 

条款内容：

 

路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。

 

不得采取拍卖等方式选择特许经营者。

 

对不涉及新建、改扩建的盘活存量资产项目，要结合项目历史运营和本地区实际情况，合理预测项目收益、确定项目估值，深入论证采取特许经营模式的可行性和必要性。

 

要严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求，不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。

 

要优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目。

 

实践中很多经营权或收费权转让项目打着盘活存量资产的口号，套用特许经营名义，过于乐观地预测项目收益，未能严谨、合理地评估资产价值，简单地通过拍卖的方式出售“特许经营权”，最终由地方国有企业“兜底”，最终将特许经营模式异化为地方政府变相融资的手段，致使隐债风险。
 

关于这类违规利用特许经营模式售卖经营权的案例，方达咨询早前就在原创文章中做过诸多警示。1013号文的态度很明确，禁止路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让项目，打着“特许经营权”和盘活存量资产之名，行变相融资之实。对于特许经营模式盘活存量资产的项目，鼓励国有企业合规参与，但更鼓励优先提高对民营企业的吸引性。

 

5.强调责任主体，强化特许经营方案审核和信息填报把关

 

条款内容：

 

地方各级发展改革部门要切实负起特许经营方案审核责任……对由其他部门负责审批、核准或备案的项目，原则上应由与其他部门同级的发展改革部门审核特许经营方案……

 

各省级发展改革委要用好全国PPP项目信息系统……省级发展改革委确认通过且实施机构启动特许经营者选择程序的项目，将通过全国PPP项目信息系统向社会公开……

 

对于特许经营方案的审核，115号文要求“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”，但未明确指出审核部门是发展改革部门（实践中通常默认是发展改革部门）。在115号文的基础上，1013号文进一步强调地方各级发展改革部门要切实负起特许经营方案审核责任，各省级发展改革委负责审核确认全国PPP项目信息系统中特许经营项目的填报信息，并将审核确认通过的项目信息向社会公开。
 

（二）52号文要点解读
 

2015年新《预算法》赋予地方政府适度举债权限，专项债正式成为地方政府合法举债的主要途径。从2020年开始，国家逐步扩大专项债券使用范围，不断加快专项债发行节奏。但是到了2024年，专项债发行节奏却比往年显著偏慢，一方面因为财政部、发改委将部分工作重心分散到发行超长期国债、特殊再融资债和中央预算内资金中，导致2024年上半年专项债发行的紧迫性下降；另一方面由于地方政府财政紧张，没有足额资金为新增专项债项目配套财政资金，专项债申请的积极性下降。据统计，2024上半年地方新增专项债发行规模仅为1.5万亿元，发行进度为38%，明显低于2022年85%、2023年58%的同期水平，直至进入2024年三季度，新增专项债发行才开始提速。

 

结合近几年专项债发行经验与存在的弊端，2024年底，国务院办公厅印发52号文，期望通过进一步完善、放宽专项债管理制度，以推动专项债发行工作的高质量发展，主要包括以下几点内容：

 

1. 进一步扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围

 

条款内容：

 

（一）实行专项债券投向领域“负面清单”管理。将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。

 

（二）扩大专项债券用作项目资本金范围。在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

 

52号文之前，专项债的投向领域主要通过“正面清单”+“负面清单”进行管理，52号文全面转为“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，直接拓宽了专项债适用领域。
同时，52号文进一步扩大专项债用于项目资本金的范围，重点将新兴产业基础设施、传统基础设施安全性、智能化改造等纳入支持范围。各省可用作项目资本金的专项债规模上限也从25%提高到30%。

 

此外，需注意中央对棚改专项债的态度发生了重要转变。自2019年9月国常会提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”后，棚改专项债几乎被“一刀切”。2021年后，政策层面有所放宽，允许棚改专项债在支持在建项目的基础上，可适度用于新开工项目。本次52号文则全面放宽，棚户区改造项目，不论在建收尾还是新开工，不仅重新纳入专项债投向领域，还可申请专项债用作项目资本金。

 

《地方政府专项债券禁止类项目清单》《地方政府专项债券可用作项目资本金的行业》如下所示：

 

表1：地方政府专项债券禁止类项目清单

 

 

表2：地方政府专项债券可用作项目资本金的行业
 

 

2.扩大专项债偿付资金来源，确保专项债的刚性兑付
 

条款内容：

 

（四）做好专项债券项目融资收益平衡。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

 

（十三）建立专项债券偿债备付金制度。完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。

 

目前很多地方政府大幅度放缓专项债申请进度，转为积极申请中央预算内资金和超长期国债，除了这两个政策资金不需要地方政府偿还之外，另一个重要原因是优质项目均已完成专项债发行工作，剩下的多为“难啃的骨头”。更为严峻的是，不少专项债券项目通过项目包装（高估预期收益、低估运营成本），表面上看似达到了收支平衡，但实际运营后，项目所能产生的用于偿还债务的收益远低于预测值；加之专项债券正逐步进入偿债高峰期，不少地方政府因此陷入了“偿债困境”。
 

针对上述部分地方政府专项债偿债风险，52号文要求扩大专项债偿付资金来源，允许通过财政补助资金、其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。同时要求由在省内进行资源调剂，明确省级政府兜底责任，鼓励建立专项债券偿债备付金制度，确保专项债的刚性兑付，同时对于收益较好的项目支持提前偿还债券本金。

 

注：专项债券偿债备付金制度，指由各级政府从专项债项目专项收入、政府性基金收入（可也以包括地方政府一般公共预算收入和其他项目的专项收入）中提取一定比例的专项资金作为偿债备付金，用于按时偿还到期的专项债，避免因短期偿债问题引发负面效应。“偿债备付金”的概念由《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）首次提出，目前各地正处于探索应用阶段。

 

3. 开展专项债券项目“自审自发”试点

 

条款内容：

 

（六）开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

 

为进一步提高专项债发行节奏和使用效率。52号文做出了重大突破，下放专项债券审核权限给部分经济基础好的省份（含各自的计划单列市）以及承担国家重大战略的地区。
“自审自发”试点区域包括：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省、河北雄安新区。“自审自发”试点区域政府可自主筛选形成本地区项目清单，经省级政府审核批准后，可立即组织发行专项债券。

 

52号文通过“自审自发”试点，下放审核权限给省政府，一方面呼应前文要求省级政府承担专项债还本付息兜底责任，给予地方政府更大自主权；另一方面，各地方政府更了解本地区经济社会发展实际需要及专项债项目储备情况，审核权下放有利于提高信息对称性，能进一步提高专项债对地方经济社会发展的带动效应。

 

而且，从政策趋势不难看出，本次“自审自发”试点属于放宽专项债审核权限的第一步，未来待时机成熟时，大概率会逐步放宽到全国省级层面。

 

4. 加快专项债券续发、申报审核效率

 

条款内容：

 

（七）打通在建项目续发专项债券“绿色通道”。对“自审自发”试点地区以外的省份，完善项目审核“绿色通道”机制。对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。

 

（八）建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制。对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制。各地专项债券项目经省级政府审核批准后，依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送，其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。

 

对于“自审自发”试点地区以外的省份，52号文也建立了“绿色通道”和“常态化申报、按季度审核”机制，以进一步加快专项债券全的申报和资金下发效率。
专项债券“绿色通道”有助于加快已通过审核的项目续发专项债券的效率，缓解地方政府对无法续发专项债的担忧。“常态化申报、按季度审核”机制提前了专项债项目集中申报的时间，增加申报次数，大大提高项目申报和审核效率，给地方政府留下更充足的时间来深化项目谋划与准备工作，进一步减少因项目前期谋划与准备不充分而导致的项目难开工、重大变更、易烂尾等现象。
 

三、对地方影响及建议

 

1013号文与52号文在2024年底同步发布，一个负责“打补丁”，堵漏洞，一个负责“解口袋”，放宽束缚。对于地方政府和城投而言，应深刻领会1013号文与52号文所传达的中央精神，既要避免触碰隐债红线，又要积极把握政策机遇。

 

（一）扩投资、稳增长仍是中央经济政策的重要方向
 

2024年的中央经济工作会议对2025年宏观政策的定调是“更加积极有为”，这一导向不仅体现在财政政策由“积极”调整为“更加积极”，货币政策由“稳健”转变为“适度宽松”，另一个重要变化是政策焦点从“着力扩大国内需求”扩展为“全方位扩大国内需求”。

 

因此，无论是进一步规范特许经营新机制，还是优化完善专项债管理制度，抑或进一步扩大使用中央预算内资金和超长期国债，其本质目的是扩大有效投资、全方位拉动内需，皆为中央更加积极有为的政策工具。通过积极增加政府投资，鼓励民间积极参与，形成政府引导、市场主导的多元化投资格局，不仅能形成更多的实物工作量，直接拉动经济增长，更为推动经济持续回升提供有力支撑。

 

（二）规避隐性债务仍是地方政府应注意的红线
 

规避隐性债务是地方政府在推进基础设施建设和融资过程中必须坚守的底线。1013号文采取较为严厉的口吻，再次重申避免触碰隐性债务红线的必要性，不仅彰显了中央政府对于防范地方政府债务风险坚定不移的决心，也对地方政府提出更为严格的要求。

 

因此，在面临经济结构调整、增长放缓以及财政压力日益加剧的复杂背景下，地方政府应当更加审慎地处理好“化债”与“发展”之间的关系，建立一套与高质量发展要求相匹配的政府债务管理机制。一方面要积极采取措施，有效化解存量债务，防范债务风险累积；另一方面也要确保必要的投资与发展，以维持经济增长和社会稳定。

 

（三）抓住政策机遇，积极用好专项债是当务之急
 

52号文以更加积极的态度，向地方政府和城投公司传递了正向激励的明确信号，进一步鼓励地方政府充分利用专项债来稳定投资、促进经济增长以及惠及民生。在52号文等系列政策的导向下，抓住政策机遇，加快基础设施建设步伐，为地方经济增长注入强劲动力，无疑是地方政府面临的当务之急。

 

因此，地方政府应深入学习系列政策文件，精准把握政策导向，结合地方实际，优先选择与地方发展战略相契合、经济效益和社会效益显著的基础设施项目，确保专项债资金精准投放，有效拉动经济增长。同时，建立健全项目监管体系，加强对资金使用、建设进度、运营效益的全程跟踪与评估，确保资金安全、高效利用。

 

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