一、区县级城投公司的产生背景

众所周知，我国有2800多个区县级行政单位，是我国经济社会全面发展的重要组成单元。改革开放以来，各个区县的基础设施建设水平落后，经济社会发展滞后，而分税制改革又削弱了地方政府的财权。为了积极推动区县的基础设施建设和经济社会发展，区县级城投应运而生。

不过相比市级城投而言，区县级城投普遍起步较晚。区县级城投真正迎来爆发式增长，大致在2008年前后，特别是2008年全球金融危机爆发后，为了配合国家“4万亿投资计划”，人民银行、银监会发布银发〔2009〕92号文，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这期间，一方面是出于稳定经济、对冲风险的需要，另一方面是为了地方主政领导政绩的需要，关于平台公司的设立、政府融资规模等指标甚至被纳入部分地方官员的考核当中。自此，区县级城投公司如雨后春笋般涌现，成为区县级基建的主力军和融资的主抓手。

二、区县级城投公司的现状问题

陆续成立的区县城投，有效的缓解了区县财力有限、资金不足的困境，推动了区县等的发展和城镇化的进程。即便此后国发〔2010〕19号文等文件开始对政府融资平台进行了规范和限制，但受制于政策执行的效果和地方官员的政绩理念，仍旧阻挡不了区县级城投公司的成立和发展的脚步。目前，区县级城投因地方资源禀赋较差、经济发展水平滞后、行政管理方式制约等影响，在城投行业中普遍处于发展的低水平阶段，存在较多的共性问题，比如：
 

1、资产规模较小，有效资产不足

区县级政府因其辖区人口较少、面积较小、经济发展水平较低，同时掌握的资产资源普遍较少等因素，致使县级政府融资平台的资产规模普遍较小。根据笔者的调研数据，东中部的区县城公司资产规模一般处于100亿元到300亿元之间，中西部或欠发达地区的资产规模大都低于100亿元。当然了，不乏有些区县级城投公司通过整合后资产规模也能达到500亿元甚至上千亿。

同地市级城投公司类似，区县级城投公司的资产也存在虚胖的现象，公益性资产仍占着较大比重，有效资产十分有限。比如，资产构成中大量充斥着储备土地、无证房产、市政道路等公益性基础设施等，笔者还遇到过资产中包含了公益林、集体资产等，资产类型五花八门，但都无效。

2、政策影响很大，融资能力较弱

多年以来，城投公司都是习惯于依托政府的信用背书进行融资，比如，让地方政府或人大出具承诺函、担保函、安慰函等政府违规担保形式支持各地城投公司进行融资。随着2017年50号文、87号文的下发，这些都成为历史。地方政府只能通过发行地方政府债券进行合法合规的举债融资，不得违规利用企事业单位进行融资。

摆脱了政府的直接支持后，对区县级城投公司的可持续融资影响很大。此外，近年来对于隐性债务监管愈发严峻，稍不留神就担负着新增隐性债务的风险，前段时间财政部通报了一些问责处罚案例还历历在目。所以，区县级城投公司只好依托自身的信用进行市场化融资。然而，区县级城投大多在隐性债务监管名单中，受银保监15号文影响巨大，融资渠道受限。此外不少区县级政府的债务颜色也较深，对区县级城投公司的融资渠道又带来一层影响。

而对于区县级城投公司而言，受制于自身的有效资产不足、现金流较差、信用水平较低等因素，其市场化融资能力很弱。比如，区县级城投大多数主体信用评级是AA甚至AA以下，拥有AA+很少，拥有AAA更是屈指可数。近年来，国家对信用评级提出高质量发展要求，监管加强，也影响了区县城投公司的高评级打造。所以，区县级城投公司普遍融资成本较高，甚至依然有不少公司在通过非标续命。随着融资环境趋紧、政府信用背书剥离等因素影响，在区县级城投公司自身的市场化融资能力有限的情况下，也带来了很大的隐性债务化解压力。

3、业务发展失衡，经营收入较少

众所周知，城投公司成立的初衷是为了地方城市基础设施建设的融资需要，区县级城投公司更是如此。这使得很长一段时间内，县级政府融资平台依托于政府信用背书，并注入政府各类资产资源（包括一些公益性资产），来进行大量的政府性项目融资工作。此后，区县级城投公司被剥离政府融资功能，不少地方政府赋予其项目建设甚至运营的职能，主要是承接了一些政府性项目的代建工程。然而，区县级城投公司所从事的基本上都是公益性项目的融资和建设任务，经营性业务较少，业务发展严重失衡。

即便后续针对政府融资平台的监管趋严，城投公司转型成为各地的规定动作，但对于区县级城投公司而言，支持地方公益性项目的融资和建设工作依旧是其重要功能。不过，在众多区县级城投公司中，也不乏业务转型较好的，他们或多或少涉足房地产开发、建筑施工、贸易、产业投资、类金融等市场化业务领域，笔者就曾服务过几家区县级城投公司，每年营收不下10个亿，甚至更多，给地方也贡献了不少的利税。这些业务转型较好的区县级城投公司，他们要么转型起步比较早，要么地方资源禀赋比较好，当然了，地方政府的大力支持是关键。虽然有部分区县级城投公司在业务运作方面取得了不错的成绩，但毕竟是少数，总体上看，区县级城投公司的业务结构依然是失衡的，公益性属性较重，经营性收入较少，自身造血能力比较欠缺，这自然也就影响其偿债能力。

4、政企关系不清，管理方式落后

在基建的浪潮下，各个区县纷纷成立城投公司。然而，在成立区县级城投公司的过程中，大多是粗放式的从财政、发改、住建、金融甚至其他委办局调派三五个人就组建成了经营管理团队，然后由财政随便出个资（包括各种公益性资产），再到工商注册下，××城投就在各地成立了。从组建的过程来看，区县级城投就像个地方政府的机关部门，受行政式管理。在实际运作过程中，区县级城投依托政府的背书，去金融机构融资，承担了代替地方财政的具体，被行业俗称“第二财政”。

即便经历了十多年的转型运作，大多数区县级城投依然难言为独立的市场主体。他们缺乏专业人才，缺乏完善的法人治理机制，缺乏健全的组织架构，缺乏科学合理的授权经营机制，缺乏规范的政府性项目投融资机制，等等。近期，笔者在一些区县城投调研时，依然遇到大量公职人员在城投兼职的现象。在经营决策上，大事小事都是由政府说了算，甚至城投公司的诸多事项都上到政府常务会来讨论决策，决策效率不能说不低下。因为脱胎于政府，依托于政府，对区县级城投公司的独立性影响较大，这也使得其在经营管理过程中受体制约束过多，灵活度缺失，自然而然地，管理基础薄弱、管理水平落后、管理效率低下。

三、区县级城投公司的转型对策

粗略估计，全国的区县城投有数千家。笔者认为，一旦区县级城投的转型问题得不到有效解决，不仅关系到区县级城投自身的生存发展，还关系到县域经济、城乡融合、乡村振兴等地方上的全面发展，甚至关系到我国整体的经济结构转型、产业振兴、系统性风险防范、共同富裕等。所以说，区县级城投的转型问题牵一发而动全身。那么，区县级城投公司如何转型呢？笔者建议如下：

1、厘清政企关系，明确公司定位

众所周知，区县级城投公司一般由地方政府注资成立，地方政府以行政化的方式对城投公司进行管理。2014年，随着国发43号文的出台，明确要求城投公司与地方政府脱钩，城投公司需要按照市场化的方式谋求转型发展，不能再被当作地方政府的一个职能部门。为此，建议各个区县级政府尽快按照政策的要求，理顺与区县级城投公司之间的关系，不仅要剥离其政府融资职能，更要重新明确公司的功能定位。同时，还要明确区县级城投公司与出资人（不管是财政局、国资局等）、行业主管部门等权责关系。

2、完善运作架构，夯实管理基础

经过十余年的发展，不少区县级城投公司都能搭建满足自身发展需要的组织架构，除设立综合部、财务部、投融资部等传统部门外，也根据各自需要设立了诸如人力资源部、战略规划部、投资发展部、风控部、审计部、纪检监察室等部门。然而，不少区县级城投公司的组织体系依然不健全、职能发挥不够，建议尽快按照国资国企改革要求建立完善的现代企业制度，搭建科学、合理和高效的组织运行体系，包括集团公司的部门架构和对子公司的管控体系两个方面，明确一级公司、二级公司的各自定位，优化完善部门职能和岗位设置，不断夯实和提升管理基础，为区县级城投公司转型提供组织保障。

3、优化业务布局，明确发展思路

城投公司的转型发展，核心在于通过业务转型提升自身的造血机制。对于区县级城投公司而言，当前盈利空间不足、偿债压力较大，迫切需要通过优化业务布局、明确业务发展思路，以提升业务运作效果。一般来说，区县级城投公司短期内可积极依托地方资源禀赋和公司自身能力，在城市建设、土地开发、公共事业、资产运营、特许经营、商贸物流、生态环保等业务领域取得显著突破。从长远来看，各地区县级城投公司要结合地方产业发展规划和产业转型升级方向，运用资本运作手段，加大产业布局和产业投资力度，实现跨越式发展。

4、加大政府支持，助推转型发展

城投公司的转型发展离不开地方政府的大力支持，区县级城投公司亦然。为此，建议各个地方政府继续加大力度对区县级城投公司进行支持，包括在资产资源注入、项目承接机制、债务化解、市场化激励、授权经营机制等各个方面对当地的城投公司进行支持，助推其转型发展，进而为地方基础设施建设和经济社会发展再做贡献。

5、广泛学习交流，借鉴先进经验

一般而言，城投公司都是围绕属地开展运作，相互竞争性有限。同时，城投公司都受共同的外部政策影响较大。在这当中，不少城投公司提前谋划、超前布局，在转型发展过程中取得了显著成绩。对于全国数千家仍处在转型征途中的区县级城投公司而言，需要广泛借鉴其他地区的先进经验，尤其是当地经济发展状况类似地区的经验，为自身的转型发展提供标杆参考。
 

四、结束语

区县级城投公司作为区县级政府承担债务的重要主体，作为区县级政府基础设施补短板强弱项的重要主体，作为区县级政府产业引导孵化和升级的重要主体，作为区县级政府盘活国有资产资源的重要主体，作为区县级政府社会责任和社会效益发挥的重要主体，都将在未来很长一段时间内持续发挥其多重价值。

然而，在当前政策形势多变且趋严的背景下，区县级城投公司转型愈发艰难。即便如此，笔者呼吁广大区县级城投公司不应畏难，不能躺平，更不可坐以待毙。同时，也希望各行各业多给我们广大区县级城投公司一丝喘息的机会，多给我们广大区县级城投一些支持的希望，相信我们广大区县级城投公司一定能做好，一定能继续发挥其作用和价值。

最后，祝愿我们广大区县级城投公司越走越好！越走越顺！

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