引言

从2010年国发〔2010〕19号文拉开政府融资平台公司转型发展大幕开始，平台公司转型这个话题已经持续了十年以上。这十年间，平台公司受城市发展上位规划、地方政策要求、资产资源禀赋、主政领导认知，以及操盘手运作能力等多方面影响，分化发展愈发明显，有的平台公司正发生着剧变，这种剧变不仅体现在资产和融资总量的增加，还体现在经营性资产占比提高，业务的市场化竞争力增强，以及政企合作边界的清晰化，逐渐找回了企业“基因”。当然，也有的平台公司，转型升级仍停留在口号上，公司职能定位未发生根本变化，行政化、“任务式”色彩依然浓厚，企业经营管理水平还在踯躅不前。

从近期一些地方政府的做法来看，为了助力新型城镇化建设、推动地方产业升级和有效化解债务风险，高位推进政府国资平台公司整合重组已经成为地方主要领导的首选动作之一。那么，平台公司到底如何转型升级？笔者结合多年服务平台公司的经验，对平台公司转型发展的关注点进行研判，并提出了平台公司重构升级的“1153”法则：
 

一、多维视角研判平台公司转型发展

1.城市发展视角

伴随着城镇化的持续推进，城市将会从“重建设”走向“重运营”，平台公司也需要从“城市开发投资建设商”走向“城市综合运营商”。在这一过程中，平台公司的职能定位、资产构成、业务内容、经营思路、人员结构等都会发生变化，平台公司需以终为始，深刻理解城市发展上位规划，提前谋篇布局，调整职能定位、获取核心资源，为“后城镇化”时代的业务调整，以及可持续健康发展做好准备。

2.城投行业改革视角

过去十几年，在“政府信用背书式”的融资的大背景下，依靠持续的政府性资产资源、国有产权等注入，平台公司经历了“滚雪球”般的快速发展。后随着国发〔2014〕43号文、新《预算法》、中发〔2016〕18号、财预〔2017〕50号等系列文件的出台，政府投融资体制已发生根本性变化，地方财政和平台公司需做信用切割，“小政府、大市场”的改革方向也进一步明确，城投行业的发展逻辑也正发生着不可逆变化，需从“平台融资+政府财政”的大循环体系，走向平台公司自身可持续发展的小循环体系。

3.国资国企改革视角

本轮国资国企改革自2013年正式启动，通过“1+N”政策体系和三年行动计划等，在优化国有资本布局、完善现代企业制度、推动混合所有制改革、健全市场化经营机制、完善国资监管体制机制，以及全面加强党的领导等诸多方面提出了明确的任务要求和时间节点。2022年是国企改革三年行动计划的收官之年，预计未来还将持续推进。诸多国资国企改革要求都是平台公司深入推进运行机制改革，以及向政府要资源、要政策的重要依据，需要用好国资国企改革这把“尚方宝剑”。

4.投融资视角

在地方政府事权财权不对等、政府性债务高位运行的大背景下，平台公司在政府性项目的投融资领域将会继续承担重要角色。所以，地方政府推进国资平台公司整合重组的短期首要目标，往往还是提升投融资能力，降低融资成本，巩固和提高主体信用评级，构建多层次、多元化、多渠道的融资体系，实现“以融落项、以融促产、以融化债”。

5.政府治理视角

建设什么样的城市，如何建设城市，以及实现城市经济的高质量发展，是政府主要领导首要关注的问题，为了实现这一目标，需要政府部门、社会资本、金融机构的通力合作。按照国务院国资委的有关改革精神，国资部门要进一步发挥对地方政府上位规划落地的支撑作用。预计未来国资部门的作用将进一步加强，“政府—国资—国企”的同频共振、层层支撑的规划发展体系，成为改革的重点。

6.企业发展视角

当前平台公司普遍存在的债务压力大、造血机制不足、人才结构不合理、体制机制不顺等问题，“冰冻三尺，非一日之寒”，这些问题只能在发展中逐步得到优化和解决，所以平台公司转型发展很难做到一蹴而就。在“十四五”时期，平台公司应坚持规划引领，发挥好链接政府与市场的桥梁作用，向政府要资源，向市场要效益，重塑企业的“有机生命体”，向特殊目的的一般性国有企业迈出重要一步。同时，还要打造成为学习成长性组织，强化自身可持续能力建设，实现企业发展和员工发展的共赢。
 

二、平台公司重构升级的“1153”法则

基于上述对政府国资平台公司转型发展核心关注点的研判，站在政府和平台公司角度，提出公司重构升级的“1153”法则，即1次全面政府性资产资源清查，1轮国有企业运行架构顶层设计，5大平台公司重构升级举措，3大实施保障措施。

一次全面政府性资产资源清查

在地方政府的高位推动和组织下，成立专班，对辖区内国有企业、国有产权、国有资产资源，以及政策性资源等进行全面、系统的盘点和梳理分析，明确相关资产资源的分布情况、运营情况等，为统一监管、资产整合、注入盘活等打好基础，做好准备。

一轮地方政府国有企业运行架构顶层设计

主要指地方政府国资监管的一级国有企业运行架构设计，其核心通过国有企业整合重组和职能重构，构建“分层运作、分业经营、分类管理”的运作架构，明确地方政府国资部门和重组后各国资平台公司的职能定位、股权架构、业务布局和发展方向。该顶层运行架构需紧紧围绕城市发展上位规划和平台公司综合投融资能力提升等要求，实现各主体在城市金融服务、城市建设与运营管理、国有资产经营管理、城市产业投资及创新发展等主要领域的差异化分工，以及在项目投融资领域的协同运作。

五大平台公司重构升级举措

举措一：政府性资产资源重构。一是外部资产资源重构，主要是指清查出的外部资产资源整合注入到平台公司，可实现平台公司资产的迅速积聚，公司体量快速做大，并按需调整政府财政支出模式，以及在不同平台公司间设计交易架构；二是内部重构，可实现平台公司内部资产资源的价值挖掘，和最大化利用，为下一步分类管理、产业链重塑打好基础。通过资产资源的内外部重构，短期内可优化平台公司的资产、收入、现金流、利润等财务情况，提升平台公司融资能力，中长期可为平台公司的产业链整合、集约化发展、业务竞争力构建等奠定基础。

举措二：业务发展规划设计。平台公司业务规划通常更需要设计，其关键词是产业选择和产业链，即通过“建链、强链、补链、增链”，实现业务的优化布局和“点线面体”式拓展。以平台公司传统的项目代建业务来说，“点”即城市基础设施代建，“线”则是城市基础设施的全生命周期管理，即需围绕基建项目开展的全过程咨询、原材料供应、施工以及管养维护等服务，而“面”是指围绕城市基建项目打造的投资生态圈、融资生态圈、经营管理生态圈，并最终形成企业有机生命体的一部分。按产业链式分析逻辑，平台公司还可依靠地方政府背书作用，深耕土地综合开发、城市公用事业、城市空间经营、产业投资等产业领域或产业链。

举措三：投融资模式重构升级。一方面需要基于项目投资、产业发展以及存量债务风险化解的需要，结合相关融资产品和政策要求，运用系统工程研究方法和投融资规划模型，形成针对融资、投资、资金统筹、资本运作以及业务重构等动态的工作计划；另一方面，针对可能出现的投融资风险，加强企业投融资的风险防控、主体信用评级优化和投资人关系维护等工作。

举措四：公司组织及运营管理体系重构升级。为充分响应根据公司的近、中、远期业务规划要求，通过SOP分析逻辑，对平台公司的法人治理、组织结构、职能职责以及集团管控等组织及运营管理体系进行重构升级，承接平台公司转型发展战略落地，明确转型发展中各项任务的责任主体。其组成部分包括目标体系及分解、组织管理体系、集团管控体系、制度流程，以及信息化、数字化管理系统等。

举措五：人力资源管理体系升级。平台公司转型升级成功与否很大程度上取决于人，平台公司需持续按照“三项制度”改革要求优化人力资源管理体制和选人用人机制。主要有四个方面，一是市场化选人机制，包括推行经理层任期制和契约化管理，全面推行用工市场化，二是薪酬激励体系优化，强化按价值付薪的理念，重点优化工资总额决定机制、内部分配机制以及多个灵活形式的中长期激励机制，三是人员培养体系建设，通过员工画像，加大人才培训力度、持续打通员工发展通道，四是要对人员配置体系进行优化，其核心是实施企业员工大市场，实现精干主体，分流辅助。
 

三大实施保障措施

一是明确政企合作模式与机制。其核心是明确平台公司承接政府性项目的模式，需实现项目分类，针对不同类型项目建立适配的平衡机制及明确融资模式。建议通过政府成立高规格的投决会，明确其议事机制，并出台法规和制度等形式来落实。同时，建议设立项目储备库，明确入库项目的平衡运作机制以及承接模式。

二是明确存量政府性债务的承担和风险化解机制。平台公司承担的政府性债务风险的化解和轻装上阵，同样需要地方政府给予支持，其一是摸清债务底数，研判债务风险，明确债务责任主体和债务风险化解责任，从资产盘活、债务置换、债务展期、提升公司融资能力等多渠道提出存量债务风险化解举措；同时分类明确新增政府性项目的融资方式，避免新增政府隐性债务。

三是明确国资监管界面和考核机制。按本轮国资国企改革要求，需构建以“管资本”为主的国有资本监管体系，明确国资监管部门依法履行出资人职责的定位。在实际工作中，需综合考虑国资监管能力、平台公司职能定位和管理成熟度等，从企业设立、人事任免、战略规划、投资、融资、资产处置、薪酬总额、利润分配等方面，科学界定地方政府、国资部门对平台公司的监管边界；同时，明确对监管企业的差异化考核管理和激励机制，做到责权利效的对等。

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