“十五五”时期（2026-2030年）是中国经济社会发展的重要阶段，也是城投公司转型发展的关键时期。方达咨询在近期发布的《地方国资平台“十五五”规划编制服务指南》中，详细阐述了“十五五”规划的特殊性以及对城投行业的必要性，并着重强调了产业化转型是地方国资平台“十五五”时期的关键。随着地方政府债务风险的管控加强、土地财政的逐步弱化以及市场化融资逻辑的显著转向，城投公司必须加快产业化转型，寻找新的发展功能。本文将以城投产业化转型为背景，重点分析城投公司在“十五五”期间如何谋划产业发展。
 

一、城投公司产业化转型的背景
 

（一）问题导向：传统模式下多重问题叠加
 

经过多年发展，城投公司积累了丰富的资源和经验，具备了一定的产业运营基础，但传统城投模式也逐渐暴露出诸多问题：
 

债务压力大，风险容易外溢。城投公司的债务积聚是多因素造成的：一是“击鼓传花”式举债理念，导致城投公司积累了大量的存量债务；二是几轮化债政策下，政策理解不到位、央地博弈等，导致有的地方政府积累的债务压力反而越来越重；三是五级政府的行政管理体制下，越往基层，债务压力越大。目前来看，相较于省级及财力较好的区域，中西部城市、县区和一些开发区的债务困难还是比较明显的。一旦债务风险得不到缓释，既压缩了举债增量的空间，更容易风险外溢甚至传导。
 

业务多元化，运营效果不佳。城投公司的业务布局或者说业务拓展，有两大特征，一是基于融资政策需要，二是结合地方资源禀赋。融资政策要求强化政府信用背书、壮大资产规模、增加收入，在地方政府的支持下，城投公司注入了大量土地，从事了大量政府项目代建业务，并包装贸易增加流水，甚至整合了地方水电热气、交通、旅游、产业园等各类业务。明面上，城投公司进行了多元化业务布局，其实多数没有实际开展业务。即便有业务，更多是政府性收入，市场化收入有限，市场化经营能力也不足。当然了，也不乏一些城投主动拓展市场化业务，甚至搞产业投资，也取得了不错成效。总的来说，城投公司多元化带来的直接问题是业务大而全、，不专、不精，业务运作能力不足。
 

预期不稳定，缺乏发展定力。政府或公司主要领导的人事变动、领导施政喜好的变动、频出的政策等，这些不稳定的外部治理环境对城投公司的可持续发展也会造成巨大影响。此外，无论是城投公司的资产资源整合注入，还是出台相关支持政策，抑或是市场化、实体化发展阶段的运营机制保障，都需要地方政府和城投公司两个“一把手”坚定信念，持续推动。反之，如果两个“一把手”对城投的发展认知不足或者意见相左，会极大影响城投未来的稳定发展，战略规划的效用也会大打折扣。
 

（二）趋势导向：内外交困倒逼走向产业化
 

从外部来看：新一轮科技革命和产业变革深入推进，围绕科技制高点和新兴产业的区域竞争空前激烈，叠加招商奖补禁令影响，国资平台公司应放宽视野、紧扣战略、立足实际，适应性调整国有资本布局，提升市场竞争能力。而随着全国统一大市场的发展，各类社会资本积极参与城市建设和产业发展领域，挤压了传统城投公司的市场空间。为了在市场竞争中脱颖而出，城投公司需要发挥自身优势，实现从单一的城市建设者向多元化产业运营商转变。此外，随着国企改革与“去平台化”持续推进，未来一大批仅承担政府融资职能的公司，在地方政府隐性债务清零后，势必要退出历史舞台。而对于大多数国资平台公司而言，在逆境之下寻找破局之路是必然选择。
 

从内部来看：国资平台公司传统城市基建业务增长空间进一步收窄的环境下，单纯依靠承接政府公益性项目、其他政府性支持的发展模式已难以为继，改革和转型迫在眉睫。城投公司应以“十五五”规划为契机，自上而下，在明确企业的长期目标的基础上进一步分析定位、战略与业务、运营管理等核心发展议题，以及对各个层面进行转变改革，进而积聚实现这些目标所需的资源和能力。通过产业化转型，城投公司不仅可以降低对土地财政的依赖，还可以通过市场化运营提升自身的盈利能力，实现可持续发展。
 

二、城投公司“十五五”产业化发展方向
 

（一）基础设施升级
 

基础设施建设一直是城投公司的传统核心业务，也是城投公司资本与能力要素优势所在，在 “十五五” 时期仍将是城投公司的业务基石，重点是围绕配套产业升级改造提升传统基础设施：
 

构建高速网络体系：加快 5G 网络、千兆光纤宽带网络建设，实现产业园区、商业区等重点区域的全覆盖，为企业数字化转型、智能生产、远程办公等提供高速网络支持；推动工业互联网建设，构建连接工业生产各环节的网络基础设施，促进制造业的智能化升级。
 

完善数据中心建设：根据产业发展需求，投资建设数据中心，提供数据存储、计算、分析等服务，满足企业数字化运营和创新的需求；积极参与边缘计算节点建设，将计算和存储能力更靠近数据源头和用户，降低延迟，提高数据处理效率，支持对实时性要求高的产业应用。
 

布局智能交通设施：在城市和产业园区内，建设智能交通系统，包括智能信号灯、智能停车系统、智能公交系统等，提高交通运行效率，减少拥堵，为产业发展提供便捷的交通环境；发展自动驾驶基础设施，如车路协同系统，为自动驾驶产业的测试和应用提供支撑。
 

（二）城市运营服务
 

城市运营服务是城投公司转型的重要方向之一。随着城市功能品质的不断提升，城市运营服务的需求不断增加，城投公司可以通过提供高质量的城市运营服务，实现从“建设城市”向“运营城市”的转变。
 

智慧城市运营：智慧城市是未来城市发展的重要方向，城投公司可以通过参与前述智慧城市建设，提供智慧交通、智慧安防、智慧环保等服务，提升城市管理效率。
 

公共服务市场化：城投公司可以通过市场化手段参与公共服务领域，如供水、供电、供热、供冷、污水处理、市政工程、定制公交运营、固废垃圾处理、资源回收等，提升公共服务的效率和质量。
 

城市基础设施运维服务：如道路、桥梁、隧道、路灯等。利用自身在工程建设和管理方面的专业优势，提供专业的维护保养服务，确保城市基础设施的正常运行，同时为公司创造新的业务增长点。
 

人才服务：城投公司可以通过打造人才公寓、建设创新创业载体、搭建人才服务平台、组建人力资源公司、建立人才信息平台、打造人才交流平台、开展人才培训与教育合作、参与人才评价与认定等方面布局人才服务板块。
 

大物业管理：整合存量物业资源，将表内外分散的物业资源集中管理，降低管理成本；积极参与城市公共空间的管理，通过提供绿化养护、设施维护、秩序管理等服务，将物业管理从传统的小区、写字楼等领域拓展到城市的各个角落，扩大管理范围和服务对象，提升规模效益。
 

（三）园区开发运营
 

产业园区是地方经济发展的重要载体，城投公司可以通过参与产业园区的开发与运营，实现从“基础设施建设”向“产业运营”的转变。
 

产业园区运营：城投公司可以通过提供园区管理、企业服务、供应链贸易、供应链金融、金融中介服务、项目运营管理等，提升产业园区的运营效率，实现园区的可持续发展。
 

产业投资与孵化：城投公司可以通过设立产业基金、孵化器等，参与园区内企业的投资与孵化，分享产业发展红利。
 

产业招商：在招商从政府职能转变为企业业务的大趋势下，地方政府为确保招商活动既符合政策导向、体现政府意志，又能有效避免失控风险，国有招商公司成为优选路径。既能搭建起政府与市场之间紧密而高效的招商桥梁，又能促进资源优化配置与项目精准对接。
 

（四）文旅与乡村振兴
 

文化旅游和乡村振兴是国家战略的重要组成部分，城投公司可以通过参与文化旅游和乡村振兴项目，实现从“城市建设”向“城乡融合”的转变。
 

文化旅游项目开发：随着文旅产业逐步向国民经济“支柱产业”方向发展，城投公司可基于区域资源禀赋，整合自然、人文等优势资源，参与文化旅游项目的开发，打造具有地方特色的文化旅游品牌，结合互联网热点事件，推动文旅产业的发展。
 

文化创意产业：城投公司可以通过投资文化创意产业，如影视、动漫、游戏等，挖掘属地文化IP，开发周边产品，推动文化产业的创新发展。
 

乡村振兴项目投资：城投公司可以通过参与乡村振兴项目，如农业产业园、乡村旅游、城乡供水一体化、农污处理、农房改造、农村宅基地流转、土地占补平衡等，推动城乡融合发展。
 

（五）金融与资本运作
 

随着城投公司市场化转型的深入，金融与资本运作将成为城投公司的重要发展方向。通过金融与资本运作，城投公司可以提升自身的融资能力，优化资产结构，实现资本增值。
 

产业基金：基于城投公司自身的资源与能力，探索设立产业基金，紧密围绕国家及地方政策导向，结合当地产业发展规划，确定投资方向，如选择新能源、高端装备制造、节能环保、新能源汽车等战略性新兴产业，参与优质企业的股权投资，通过资本运作获得资本收益，共享区域产业发展红利。
 

金融服务平台：城投公司开展金融服务应注重产融结合，围绕主业和区域优势产业开展金融服务，积极申请或收购主流金融牌照，充分利用主体信用和政企关系优势，整合金融资源，为中小微企业和高成长性企业提供一站式供应链金融服务，通过数字化手段打通产业链堵点，以服务收费取代传统土地收益，获取稳定的资金来源和多元化的金融服务能力。
 

上市运作。上市能够全面推动企业内部市场化改革，助力城投公司在短时间筹集发展资金资源，为城投公司的转型与发展提供源源不断的动力，为城投公司发展持续“输血”。城投公司实现资本市场上市运作主要存在首次公开募股与重组上市(或“借壳上市”)两种方式。
 

（六）实体产业产供销环节
 

基于地方产业资源禀赋，参与实体产业产供销的具体某个环节，比如：
 

原材料加工与供应。城投公司可通过投资或并购，掌控一些关键原材料的资源型企业，也可与原材料供应商建立长期战略合作伙伴关系，签订长期供应合同，确保原材料的稳定供应和合理价格。同时，利用自身的资金和资源优势，搭建原材料供应链管理平台，整合原材料采购、运输、仓储等环节，提高供应链效率，降低企业采购成本。
 

动能供应。城投公司可以投资建设热电联产、天然气供应、太阳能和风能发电等能源项目，为园区和企业提供稳定的电力、热力、燃气等动能供应和能源管理业务，帮助企业优化能源使用，降低能源消耗和成本。
 

产成品包装与贴牌。城投公司可投资建设包装材料生产企业，为实体企业提供包装配套服务，或引进先进的包装技术和设备，提高包装的质量和效率。此外，城投公司可与有品牌运营能力的企业合作，开展贴牌业务。在充分了解市场需求和消费者喜好的基础上，打造具有市场竞争力的品牌形象，为产品贴牌提供品牌支持。
 

产成品检测。城投公司可以投资建设专业的检测实验室和检测平台，购置先进的检测设备和仪器，为企业提供产品质量检测、环境检测、安全检测等服务。与国内外知名的检测机构合作，引入先进的检测技术和管理经验，提高检测水平和服务质量。
 

产品交易配送中心。城投公司可投资建设物流园区、仓储中心、配送中心等物流基础设施，为产品的交易和配送提供基础保障，提高物流运作效率。还可以组建物流运营团队或引入专业的物流运营企业，开展货物运输、仓储管理、配送服务等物流业务。利用信息化技术，建立物流信息管理平台，实现对物流全过程的实时监控和管理，提高物流配送的准确性和及时性。
 

生产废弃物处理。城投公司可以投资建设污水处理厂、垃圾焚烧厂、危废处理中心等环保设施，为企业提供生产废弃物处理服务。加强环保设施的运营管理，确保废弃物处理达到环保标准。同步，迎合央地国资发展趋势，组建资源循环子（集团）公司，涉入足资源回收利用产业。
 

（七）新兴产业培育
 

聚焦新兴产业，通过产业投资基金、直接股权投资等方式，培育和引进一批优质企业，推动新兴产业在本地集聚发展。如——
 

数字经济：通过数据资产入表和数字化平台建设熟悉数据管理，进而参与到区域数据治理，打造数字经济产业生态。
 

绿色经济：发展太阳能、风能、生物质能等绿色能源产业，推动能源结构优化升级；积极参与绿色低碳数字基础设施建设、绿色交通基础设施建设及绿色低碳建筑打造。
 

环保产业：基于传统公用事业运营，如污水处理、固废处理、大气治理等，拓展再生资源回收利用（如上述生产废弃物处理）、绿色能源开发（如垃圾发电、生物质能发电等）、生态修复、环保咨询服务等领域。
 

碳交易与碳金融：通过参与碳交易市场，提供碳金融产品和服务，推动碳市场的健康发展。
 

教育产业：利用土地与房产优势，投资幼儿园、中小学、职业教育学校等教育基础设施，逐步可拓展研学游学、课外培训、特种安全培训、执业资格培训（如飞行员、无人机驾驶）等。
 

大健康产业：参与城市公立医院、社区卫生服务中心等医疗基础设施建设，投资发展养老地产、养老服务、健康体检、康复护理等健康产业。
 

低空经济：随着通用航空旅游、应急救援、农林植保等市场需求增长，低空经济发展潜力巨大。城投公司可参与通用机场建设，投资低空飞行器制造产业链，拓展“低空+文旅”、“低空+农业”、“低空+物流”、“低空+培训”等运营服务。
 

硬科技产业。依托国有资本优势，深度介入半导体、新能源等硬科技领域，通过资本运作整合上下游资源，构建研发-中试-量产的全链条产业生态。这种模式要求城投公司具备敏锐的产业洞察能力和专业化的投后管理团队，坚守风险底线。
 

三、城投公司如何更好适应产业新时代？
 

城投公司想谋划“十五五”产业化转型并非易事，往往面临专业能力不足、资金压力较大、市场风险较高、人才储备不充沛等问题，需要系统考虑发展路径。
 

（一）明确发展定位与发展思路
 

绝大部分城投公司已将产业化转型作为转型发展首要任务。在这一方向下，公司的发展定位如何明确？发展目标如何确定？主责主业有哪些？公司的发展思路如何？公司如何与其他兄弟国企协调发展？公司如何发挥资本运作功效，赋能区域产业发展？需要得到政府哪些支持？等等。这些都需要系统思考，可借助“十五五”规划的编制工作系统回答这些问题。
 

（二）重视规模扩张与整合提效
 

作为综合型产业类国有资本运作平台，城投公司有着一定的投资管理能力。然而，公司未来的发展离不开自身的融资能力作为支撑，需要通过外部业务整合、外围资产资源注入等方式做大规模，提升自身的市场化融资能力。同时，也要重视内部的整合重构，围绕“十五五”规划下的产业布局配置好资源，提升产业运作效率。
 

（三）完善法人治理与组织体系
 

在新《公司法》和国企改革深化提升行动框架下，城投公司应建立健全现代企业制度，完善公司治理结构，提升决策效率和运营效率。其一，完善法人治理。按照国企改革的要求，完善公司的党组织、董事会、监事会（或审计委员会）、经理层的机构设置、职责分工和决策机制等；其二，优化组织架构。围绕“十五五”规划下的产业发展要求，对公司的部门架构、关键职能进行优化升级；其三，明确管控模式。按照经营管理的需要，明确母公司对下属子公司的管控模式，构建高效的集团化运作架构。
 

（四）优化人才发展与激励机制
 

人才是企业第一生产力。在当今快速变化的市场环境中，拥有优秀的人才团队，企业才能更好地把握机遇，应对挑战。对于城投公司而言，不管是产业投资、资本运作，还是企业经营管理，都需要懂投资、能运营、会管理的各类专业人才，涉及财务、金融、产业、法务等各个方面。专业化人才的引进，需要市场化激励机制作为保障。
 

（五）平衡创新发展与风险管理
 

城投公司在产业化转型过程中，应注重创新驱动发展，通过技术创新、模式创新和管理创新，提升产业竞争力。同时，也要建立健全风险管理体系，全面构筑风险管理“三道防线”，加强对产业投资项目的风险评估和监测。在项目投资决策过程中，充分考虑市场风险、技术风险、政策风险等因素，制定科学合理的风险应对措施。
 

结 语
 

“十五五”时期是城投公司转型发展的关键时期，也是掘金产业的新时代。城投公司必须加快产业化转型，从传统的“融资平台”向“产业运营平台”转变，找到新的增长点，实现可持续发展。同时，城投公司应通过多维度、市场化改革，提升自身的市场化运营能力和产业竞争力，迎接“十五五”时期的机遇与挑战。在未来的发展道路上，城投公司还需不断探索创新，根据市场变化和城市发展需求，适时调整产业发展策略，以适应新时代的发展要求。

 

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