近日，中国债券信息网发布《2025年广东省政府专项债券（八期～九期）信息披露材料》显示，2025年广东省政府专项债券（八期～九期）发行总额为307.1859亿元，募集资金全部用于回收闲置存量土地，支持广东省19个市的86个项目。

专家表示，这是全国首批用于收回收购存量闲置土地项目的地方政府专项债券。此举意味着专项债用于收储进入落地阶段，拓宽了新增专项债投向范围，有助于盘活闲置土地，优化土地供应结构，缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力，释放出积极的政策信号。

“本次发行的专项债券覆盖广东省19个城市，86个项目。”据相关专家观察，本次发行专项债的86个项目总投资额为473.3亿元，项目拟发行专项债总额为433.2亿元，占总投资额的91.5%，其中10个城市拟发行专项债总额与总投资额基本相等。

据研究，2018年至2019年，专项债使用以土地储备和棚改为主。2019年，土地储备项目专项债曾被叫停。2024年10月12日，财政部表示：“支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。”

这次应该是第一批土储专项债，后续如果限额没用完，还可能有第二批、第三批。此次广东拟发行的307亿元专项债，主要是前期各地谋划申报的、收储条件较为成熟的闲置、低效土地储备项目，包括多次流拍、开发商无意愿开发或用途要调整的土地。

相关机构专家分析称，此次专项债计划分为第八期和第九期，其差异点在于，第八期债券期限设定为“5+2”，意味着2030年3月份地方政府有权选择提前偿还债务。“说明立足于土地市场的复苏态势和地方政府财政能力的提高，地方政府在债券偿还方面确保了主动性和灵活性。”

一、收购存量闲置土地

此前，广东省多个城市已公示拟使用专项债收购存量闲置土地。据统计，截至2月22日，广州、佛山、惠州、珠海、中山、江门等城市公示的2025年度第一批拟使用土地储备专项债券收回收购存量闲置土地的项目用地逾220宗，拟收储价格合计超过430亿元，本次广东省发行债券占比约七成。

2024年10月，财政部明确，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。业内人士认为，这是为促进房地产市场平稳健康发展推出的系列举措之一。2024年11月，自然资源部发布的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》提出，各地要积极做好地块筛选和项目储备，推动专项债券资金加快落地，切实做到规范操作、有章可循、从严管理、精准高效。

中国证券报记者注意到，2024年12月以来，吉林、河南、湖南等多地已发布收回收购存量闲置土地征集公告。

财通证券发布的报告认为，土储专项债拓宽了新增专项债的投向范围，所使用额度也是在新增专项债中进行划分。对于江苏、浙江等经济发展较好、财政实力强的省份，专项债用于收购闲置土地的体量可能会相对更大。

二、缓解房企流动性压力

土储专项债是地方政府为土地储备而发行的一种地方政府专项债券，其资金纳入政府性基金预算管理，并以项目对应的方式运作。根据2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（62号文），地方政府为土地储备举债采取发行土地储备专项债券的方式。

业内人士认为，允许专项债用于土地储备，既有利于促进土地市场供需平衡，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。

“运用专项债资金回购土地有助于盘活闲置土地，优化土地供应结构，促进房地产市场止跌回稳。”中诚信国际研究院研究员梁蕴兮认为，各地应因地制宜积极做好地块筛选和项目储备工作，合理安排专项债资金用于支持收储。同时，应注意合理确定收购价格、妥善处理债权债务关系，合理规划专项债项目涉及地块范围和土地用途，兼顾各方利益，保障专项债项目收益与成本的平衡。

中国银河证券首席宏观分析师张迪表示，通过发行土储专项债的方式可将城投公司闲置土地转化为现金流。伴随城中村改造项目正式实施，仍需以当地城投公司为实施主体。因此，城投公司通过出售闲置土地获得的资金便可用于城中村改造项目，再配合政策性银行贷款支持，使城中村改造工程得以落地。

除允许专项债用于土地储备外，财政部此前还明确拟利用专项债收购存量商品房用作保障性住房。对于这项政策的最新进展，财政部副部长廖岷日前透露，正在配合相关行业主管部门抓紧研究，细化有关措施安排。